城市居民最低生活保障制度的最新进展

城市居民最低生活保障制度的最新进展
　

报告类别：分析报告
行业分类：经济
调查地点：全国
调查时间：2003年
调查机构：中国人民大学社会学系
报告来源：中国网
　

报告内容

　　一年来城市低保的突破性进展

近一年来，城市低保的突破性进展主要体现在保障对象迅速增加、资金投入力度空前加大、低保工作机构初步加强、低保工作日益规范等方面。

　　保障对象迅速增加

　　1997年开始在全国推行城市低保制度，当年对于低保对象没有精确统计，根据民政部救灾救济司的估计，不会超过200万人。1998年底，全国保障对象184万人，1999年底为281万人，2000年底为402万人，2001年6月底为458万人，2001年底达到1170万人，到2002年6月底，全国1930.8万人享受低保。

　　从1998年到2000年，低保对象年均增长72.67万人，年均增长率仅为39.49%；从2001年6月到2002年6月，低保对象净增长1472.8万人，增长率为321.57%，是1998~2000年年均增长率的8.14倍。这种增长可以说是超常规增长。

图5-1：1998—2002年全国城市低保对象增长情况

　　从分省情况看，自2001年6月到2002年6月，吉林、黑龙江、河南、湖南、四川等省低保对象的增加幅度较大，增长人数都超过100万人；增长人数在50万人至100万人之间的省份有河北、山西、内蒙、辽宁、安徽、江西、湖北等省；增长人数在10万人至50万人之间的省份有天津、江苏、福建、山东、广西、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、新疆等；北京、上海、浙江、广东、海南、西藏、宁夏和兵团， 低保人数增加数在10万人以内。

表5-1：2001年6月到2002年6月各省低保对象的变化情况

　　目前，黑龙江省和湖南省的低保对象都超过150万人；低保对象在100万人到150万人之间的省份包括辽宁、吉林、江西、河南、湖北、四川等；在50万人至100万人之间的省份包括河北、山西、内蒙、安徽、山东、重庆、云南、陕西等；在10万人至50万人之间的省份包括上海、天津、江苏、福建、广东、广西、贵州、甘肃、青海、宁夏、新疆等；北京、浙江、海南、西藏、兵团等省区的低保对象均在10万人以下。

　　 从低保对象的构成看，2002年已将离岗职工中的生活困难者纳入低保范围，是净增人数最多的一类，目前有442万人，占低保对象的22.9%。其他增幅较大的人群依次是贫困人口家属及其他、失业人员、下岗职工、在职职工、退休职工和三无对象。在现有1930.8万低保对象中，特困职工（包括在职职工、下岗职工、离岗职工和退休人员）已经成为主体，占有50.8%的比例，而传统上由民政部门救济的三无对象只占5%。

　　 就特困职工而言，来自国有企业的有576万人，占59%；来自集体企业的有405万人，占41%。如果区分企业的隶属关系，那么，来自中央直属企业的有212万人，占22%；来自地方政府所属企业的有769万人，占78%。

　　表5-2：2001年6月与2002年6月低保对象构成的比较

　　低保对象的迅速增加并不表明我国城市贫困人口在迅速增加，它直接说明的是越来越多的已经存在的贫困人口得到了有效的生活保障，换句话说，它是初步实现应保尽保的标志。过去之所以保障对象少，是由于大量应该得到基本生活保障的贫困人口没有保起来，也就是“应保未保”问题。一方面，由于资金不足，各地普遍存在“以钱定人”，人为控制低保人数的做法；另一方面，各地还存在各种土政策，将有劳动能力但无收入来源的人排除在低保之外。此外，一些地区对于属地化管理执行不力，没有将符合低保条件的国有大中型企业特困职工纳入低保范围。因此，过去城市低保这张“最后的安全网”实际上并没有兜住所有城市贫困人口。有鉴于此，最近一年低保对象的迅速增加，反映了低保工作的巨大进步。

　　低保资金投入力度空前加大

　　国务院颁布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（1997）和《城市居民最低生活保障条例》（1999）规定：城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制；城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。

　　遵照国务院的规定，各级地方财政均将最低生活保障资金列入了当地财政预算，原来一些实行财政和企业、单位分担的地方，后来也逐步转变为由财政统一负担保障资金。但是，由于各地方财政的实际困难以及主观认识方面的原因，从1997年到2000年，年低保资金的增长相对缓慢。 

表5-3：1997~2002年全国城市低保资金投入情况

　　注：从1999年开始，中央财政开始投入低保资金。其中，1999年为4亿元，2000年为8亿元，2001年为23亿元，2002年为46亿元。2002年的低保资金数为预算资金数。

　　由上表可知，从1997年到2000年，年低保资金增加了18.1亿元，增长率为157.39%，年均增长52.46%。如果扣除中央财政投入的8亿元，地方各级财政投入实际增长10.1亿元，增长率为87.83%，年均增长29.28%。而从2000年到2002年，年低保资金增长了75.1亿元，增长率为253.72%，年均增长126.86%。即使扣除中央财政投入的46亿元，地方各级财政投入也增长了37.1亿元，增长率为171.76%，年均增长57.25%。可以说，2001年以来，中央财政和地方各级财政都空前地加大了低保资金的投入，这既是城市低保得以迅速扩面的直接原因，又是城市低保取得突破性进展的又一个标志。

　　从2001年的情况看，地方各级财政投入的增加直接受到了中央财政追加投入的影响。2001年下半年，中央财政在年初投入8个亿的基础上，追加投入了15亿元，这是年初预算投入的1.875倍。在中央财政加大了资金投入力度后，地方财政也相应加大了投入，仅省级财政就在年初预算9.2亿基础上，年底又追加3.1亿元。其中，追加预算超过1000万元的省份有天津、河北、内蒙、吉林、山西、江苏、安徽、湖北、湖南、广西、四川、陕西和甘肃等，累计增加2.68亿元，仅湖南一省就新增预算5000万元，是年初预算的将近4倍。辽宁、黑龙江、上海、浙江、江西、山东、广东、海南、重庆、西藏、新疆和兵团则没有追加资金。

　　2002年，中央计划拿出46亿元用于低保，比2001年的中央投入增加了1倍。各级地方财政也积极调整支出结构，较多地增加了低保资金预算。据截至6月底的统计，今年地方各级财政共安排了城市低保资金预算58.7亿元，比2001年多安排27.5亿元，增加了88.1%。

　　在地方财政安排的低保资金预算中，省级财政安排预算19.85亿元，地（市）级18.52亿元，县（市）级20.32亿元。省级财政预算安排超过1 亿元的有辽宁、上海、重庆、云南、新疆5个省（区、市）；在5000万元到1亿元之间的有天津、河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、广东、四川等省；在2000－5000万元之间的有江苏、山东、湖南、广西、陕西、甘肃、青海等省区；其他各省份均在2000万元以下。各地（市）以及县级财政尽管比较困难，但多数地方都尽了很大的努力。

　　表5-4：2001年与2002年各地省级低保预算资金情况比较

　　注：西藏区和新疆生产建设兵团没有省级及以下预算，只有中央补助款，所以没有列入。北京2002年的预算数字只有地市级，上海、江西、广东2001年没有省级预算，所以都没有计算增幅。

　　由上表可知，2002年，在省级预算中，云南、四川、河南、山西等省增幅较大，都超过了100%；增幅超过50%的省份有陕西和山东。但是，甘肃、海南、广西、湖南、湖北、福建、浙江、辽宁、内蒙等省区的预算额却下降了，表现出负增长。其中，福建省下降幅度最大，超过50%。

　　从中央财政拨款的分配看，2001年、2002年都没有给北京、上海、江苏、浙江、广东等省市。2001年，中央财政转移支付超过1亿元的省份有辽宁、吉林、黑龙江、河南、湖北、湖南、四川、重庆等。2002年，除天津、福建、山东、海南、西藏、青海、宁夏、兵团等省级单位外，其他获得中央补助款的省份，其补助额都超过了1亿元，象辽宁、黑龙江、河南、湖北、湖南、四川等省继续是中央补助的大户，其得到的补助额超过3亿元。

　表5-5：2001年、2002年中央补助款的发放情况

　　城市低保突破性进展过程中的新问题

　　在短短一年的时间里，低保对象迅速增加，初步实现应保尽保，城市低保工作取得突破性进展，但是由于这种发展是超常规的，也不可避免地带来一些新的问题。

　　低保对象的核实问题

　　在低保大幅扩面之前，许多地方在核定低保对象时，有一些比较方便的排除机制，例如，在劳动年龄段的人口，不给批准享受低保，而假定其可以自食其力；对于申请最低生活保障金的在职职工、进入再就业服务中心的下岗职工、领取失业保险金或养老金的人员，无论其是否拿到相应收入，都按照当地政府公布的有关标准计算其收入；对于有一定家产（包括耐用消费品）的申请者，不予批准，等等。

　　但是，在迅速推动低保扩面的过程中，以上一些比较方便的排除机制都被视为“土政策”而遭到否定。2002年2月初，民政部有关负责人在接受记者采访时强调，各地应严格按照最低生活保障工作程序审核审批保障对象，不得以财政困难为由制定与国家规定有悖的“土政策”。民政部要求，各地民政部门应认真贯彻党中央、国务院的有关文件精神，在核定申请人家庭收入时，一律按家庭成员实际收入数额计算，坚决纠正按劳动就业年龄段计算“虚拟收入”的做法，及时将符合条件的困难家庭纳入最低生活保障范围。对因病因灾或意外事故等情况，造成有特殊困难的家庭，将通过发放粮油卡或临时救济等办法，帮助他们解决生活困难。

　　这样，各地在审核低保对象资格时，就碰到了一些实际困难，最为突出的就是如何计算申请者的家庭收入。这里首先又涉及到如何确定“共同生活的家庭成员”。按照《城市居民最低生活保障条例》的规定，城市低保对象必须具有城市户口，但是，实际上目前既有农村户口成员，又有城市户口成员的家庭呈增多趋势，特别是在大城市郊区、小城镇以及远离城镇的矿山、军工企业。而且，这些家庭中具有农村户口的成员已经与农村没有什么联系，无法从农村获得实际的资源，他们长期在城市生活，实际上已经是城市人，确确实实是这类家庭中的“共同生活的成员”。到底怎么算？这是一个问题。还有，一些困难职工，自己有一个家庭，但是由于没有自己的房子，只能住在父母或亲戚家，那么父母或亲戚算不算其家庭成员呢？我们了解到的情况是，算与不算的都有。

　　其次，如何核定家庭成员的收入？现在，非正规就业者、隐性就业者越来越多，他们的收入一方面不稳定，另一方面又很隐蔽，计算起来非常困难，除非申请者本人配合，而实际上这种配合的情形是很少见的。即便是稳定就业的职工、有明确管理单位的下岗职工、离退休人员，要知道他们实际拿到了多少钱，也会有一些困难。如果相关单位遵守规则，公事公办，核定收入还要容易一些。但是，实际上一些单位由于各种原因，通常不报告真实情况。此外，对于一次性的拆迁补贴、解除劳动关系补偿款或捐赠收入等，各地在如何计算方面，也面临着实际困难。

　　另外，有些申请者家里有很多耐用消费品，有住房，甚至有些经营，但是他们目前又确实生活困难，究竟如何解决？当然，有的地方给予临时救济，但是，很多地方是将他们排除的。

　　由于在审核低保对象资格时存在一些实际困难，所以目前保障了1900多万人，只能说是初步实现应保尽保，不排除一些地方仍然执行所谓“土政策”，或者对有关政策把关过严，而将一些应该得到保障的人排除在外。当然，另外的可能也是存在的，那就是有一些不该得到保障的人却得到了。

　　低保工作机构和人员问题

　　自去年下半年以来，全国纳入低保的人数快速增长，目前全国低保对象已达到1930多万人，全国每月发放的低保金超过10亿元，同时对低保对象还要实行动态管理，按季度进行家庭收入的重新核查，各级民政部门，特别是基层街道办事处、居委会，工作任务非常繁重，工作机构力量不足、工作人员素质跟不上的问题越来越突出。

　　尽管在低保迅速扩面的过程中，一些地方也开始增加人员编制或增设有关机构，充实低保工作力量，但是各地情况相差悬殊，发展很不均衡，缺乏统一的设计和规划，低保工作力量得不到有效的制度保障，有些地方低保工作力量得以加强，往往靠的是民政部门善于“活动”或者个别领导高度重视。

　　在有些地方，低保管理机构的力量虽然得到加强，但是基层街道办事处、社区居委会的力量不足，很多地方没有专职人员，没有必要的工作设备（如电脑），也没有专项工作经费。我们在调查中发现有些地方还是手工操作，非常不利于工作效率的提高，也不利于低保管理的信息化。

　　事实上，加强低保工作机构，充实低保工作力量的重点应当是在基层社区。在许多地方，发现低保对象、受理低保申请、核实低保资格、发放低保金、定期进行动态审核等工作，都需要居委会完成，居委会的任务是最重的。

　　此外，除了缺乏专门工作机构与工作人员之外，现有低保工作人员的素质也难以适应新的形势。一些人文化程度低、观念落后、信息管理经验缺乏，急需加强业务培训。

　　低保金的按时、足额发放问题

　　在低保迅速扩面之后，部分地区低保金难以按时、足额发放成为一个突出问题。根据“百城万户”调查，全国能够按时、足额领取低保金的人大约在90%左右，大约有10%的人不能按时、足额领到低保金。

　　低保金不能按时足额发放的一个重要原因是低保资金不足。按照各省（区、市）的低保平均补差标准测算，2002年全年共需低保资金141.5亿元，扣除中央补助46亿元和地方预算58.7亿元以后，资金缺口仍有36.8亿元。

　　从全国情况来看，除北京、上海、广东、江苏、浙江、福建、山东等省（市）外，其他省（区、市）都存在一定的资金缺口。重庆市虽然还存在2亿元的资金缺口，但市政府表示要自己解决；湖北、青海、海南3省，由于地方财政投入力度大，低保资金缺口小，也能够自己解决；河北、内蒙古、安徽、广西、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏等省（区、市），资金缺口大都在2000万至1亿元之间，天津、山西、四川、新疆等省（区）的资金缺口为1亿至2亿元，辽宁、吉林、黑龙江、江西、河南、湖南等省资金缺口均有3亿多元。

　　由于资金不足，有的地方虽然规定了较高的低保标准，但在实际工作中并不执行，只是根据财政状况决定低保金的发放标准；有的地方对全国统一提高低保标准的政策执行不力，造成实际低保标准低于政策标准；有的地区把低保制度理解为临时救济制度，只是不定期地给低保对象一些补助；还有一些地区根据上级财政转移支付的情况决定低保金的发放，表现为“等米下锅”，上级拨款不到位，低保金的发放也就暂停。

　　低保金不能按时足额发放的另外一个原因则是没有形成有效的资金拨付机制，上级财政从确定拨款到实际拨款到位，中间环节过多，周期太长，一些财政困难的地方只能拖欠低保金。

　　从全国情况看，2002年以来，很多地方每月人均发放的低保金低于去年，并由按月发放改为按季度发放。

　表5~6：2001年、2002年人均月补差金额比较

　　由上表可知，2002年1-5月，全国人均月补差金额比2001年要少12元，除了北京、吉林、黑龙江、安徽、重庆、西藏、陕西、宁夏、新疆兵团有所增加，上海和海南持平之外，其他省份均有所下降。

　　这里，可能有多种原因：一是扩面之后低保对象构成发生重大变化，有一定收入者增多，由于低保制度是一种差额救助制度，所以整体平均起来，补差金额下降了；二是由于低保制度实行动态管理，一些低保对象收入增加就意味着需要调低补差标准。如果是以上两种情况，那么补差金额下降尚属正常现象。但是，根据我们的调查，确实有一部分地区是由于资金补助或其他人为原因导致补差金额下降的，这种情况特别需要引起注意。

　　低保工作的规范化管理问题

　　尽管最近一年来，低保工作日益规范，但是目前还有山西、吉林、黑龙江、江西、湖南、广西、海南、贵州、云南、宁夏、新疆等省（区）尚未出台省级《城市居民最低生活保障条例》实施办法或规章，相当一部分市、县两级的低保实施细则也亟待修改完善。

　　另外，各地在核算低保申请人家庭收入财产等方面，还未形成比较系统、规范的可操作性办法；在低保对象的动态管理、低保资金的供给、与低保配套的政策制定以及低保对象备案等方面，都还需要进一步研究、规范。有条件的地区应该抓紧制定低保对象动态管理办法、资金管理办法、信息化管理办法等等专项行政规章，并争取出台省级《社会救济条例》。

　　还有，在最近一年大规模扩面的过程中，少数地方确实存在虚报低保对象人数和低保资金数额、截留低保金以及搞低保资金假配套等违规行为，引起了一些群众和干部的不满，应当严肃查处。
　

（全文结束）