中国电信业2004年热点展望（下）
报告类别：分析报告
行业分类：通讯
调查时间：2004年01月
调查机构：信息产业部电信研究院 陈金桥
报告来源：硅谷动力
报告内容：
电信法律制度建设高潮渐起
中国电信业的法律制度环境一直受到国外政府、企业和投资者的诟病，主要原因是缺少一部指导全行业发展的基本法律——《电信法》。2003年，以信息产业部为代表的政府主管部门做出了巨大努力，一部借鉴国际经验、凝聚中国特色、吸纳《电信条例》等法规内容的《电信法》草案初步形成，将于本年提交国务院法制办以及全国人大常委会，进入行政审议和立法审议过程，力争在今年底或者2005年初结成正果。
回顾电信法的起草历程，可谓一波三折。立法意图、框架内容、管理思路和立法模式几经变化，众多机构、专家参与其间，到今天初步形成了与国际惯例接轨的法律框架。新的《电信法》仍然以调整政府、企业和消费者的利益为主线，适当兼顾了投资者的利益；适应技术进步和业务融合的需要，规定了前瞻性的管制原则；同时，突出强调了管制机构的法律地位、作用以及自身建设。为加强法律的针对性和可操作性，做出了若干授权性规定，为后续的法规建设和司法、行政解释预留了空间。
2004年，《电信法》征求意见和立法审议将成为贯穿全年的主要制度建设工作。与此同时，国家《行政许可法》出台对通信领域的法规、制度和政策提出了新要求，对已经颁布的法律、法规和规章的清理也将成为重要的制度完善工作。另外，为满足电信业务发展和电信市场监管工作的需要，一些重要的专门性法规和规章可能出台或者修改，比如《外商投资电信业管理规定》（修订）、《电信新业务管理办法》、《国际电信市场管理规定》、《无线电管理条例》（修订）、《电子商务管理条例》、《国内民间资本进入电信业指导意见》等。总之随着国内电信市场竞争和结构性变化加剧，电信法律制度建设也将迎来新的高潮。
电信消费者部分心愿可望实现
中国的电信消费者已经成为世界最大的电信消费全体，超过5亿的电信用户备受政府、企业和投资者的关注。但是，2003年国内电信市场的运行状况表明，数量众多的电信消费者仍然是弱势群体，消费者的一些合理愿望仍然处于期待之中。
直到今天，电信用户对话机、手机以及电信服务质量、费用等问题的投诉，仍然处于全国消费者投诉的前列。这表明，世界最大规模的电信用户在国内市场上仍然居于弱势地位。其原因可以大致归纳如下：
1.对电信消费者的权益保护制度还不健全。只有《消费者权益保护法》、《电信用户申诉处理办法》、《电信服务质量监督管理办法》等若干制度在发挥作用，尚未形成对电信用户的知情权、选择权和公平交易权等权益的全方位保护。
2.电信消费者尚未形成有组织的自我保护力量。缺乏专业知识和信息来源，没有专门的维权代理机构，发生服务争议时取证困难等问题，制约着电信用户维护自身权益的积极性和有效性。
3.电信企业存在强有力的非对称信息优势，短期内无法改变这一地位。众多电信用户无法了解电信设备、电信服务的原理和知识，甚至无法清楚知道费用和价值的构成及其变动趋势，导致知情权被剥夺，甚至被诱导进行强制消费。
4.电信管制者没有充分发挥强制监督者的作用。从目前管制机构的部门设置而言，电信消费者的权益保护机构职责不够明晰，权限较小，手段不多，严重影响其发挥对电信市场非对等位置的纠偏作用。
市场需求决定供给，消费者意原引导产业发展的方向。由于处于劣势地位，我国电信消费者自发产生的一些愿望不是无法充分表现，就是得不到充分的重视，总是处于期待的过程之中。2003年，一些民间机构的市场调查表明，电信用户对未来最为迫切的期待依次是：降低资费水平、提高服务质量、增加服务类型、扩大服务范围以及增强服务透明度和自主选择等。
并非所有愿望都能够在同一时间内同步实现，管制者在思考轻重缓急，运营商也需要调整资源配置。从2003年已经具有初步意向的政策方案来看，降低资费和扩大服务范围可能是2004年政府优先解决的内容，而提高服务质量、增加服务类型则是电信运营商在市场竞争中优先考虑的问题。
首先是电信资费水平和结构。2003年的市场运行实践表明，各地电信企业通过激烈的价格竞争不断降低用户的实际负担水平，突破了政府制定的基础电信业务的资费水平。由于技术、业务异质竞争的普遍存在，各业务的资费比价关系也在发生变化，正在形成新的均衡。这些现象促使电信监管机构思考电信资费的管理模式和价格形成机制是否需要及时调整。目前，已经初步达成一致认识：2004年我国电信资费管理模式将加速转型，把更多更大的价格制定和调整权力下放给企业，尽快形成市场化的定价和调节机制。电信监管部门主要保留对竞争尚未充分的基础电信业务的定价权，主要采用更加灵活的、上下限结合的管制方式。实现资费管理模式的变革是电信资费改革的深层次变化，它将迅速推动电信资费水平随着技术进步和市场竞争的变化而整体下降，同时各业务的比价关系将依据市场需求的层次性和结构变化趋于合理，众多电信用户将分享到这种变化带来的巨大利益。需要指出，广大移动通信用户热切盼望的移动通信业务计费方式的调整（CPP或者“单向收费”）只是电信资费改革的一个局部，在恰当时机，综合考虑电信用户、电信企业、投资者等的利益关系，不排除政府主管部门和电信企业顺势调整的可能性。
其次是电信普遍服务政策，该政策涉及到如何保障广大边远地区的众多低收入消费群体的“通信消费主权”。有效解决这一问题，对于扩大电信业务普及、缩小“数字鸿沟”具有明显的促进作用，社会效益显著。2003年，政府部门先后研究制定了《电信普遍服务基金管理办法》以及《过渡期电信普遍服务实施方案》，前者需要建立起政府主导、各方参与的长效机制，后者需要重点解决近期的业务普及问题。2004年，政府部门将以实施“村通”电话工程为突破口，依托全国性基础电信运营商，集中资源重点解决落后地区的基础设施建设和电话业务的普及问题。同时，继续深化基金方案的研究，为建立起推动普遍服务的长效机制奠定基础。
“电信强国”牵动政策神经
在2004年初的全国信息产业工作会议上，王旭东部长代表信息产业全行业员工提出了建设“电信强国和电子制造强国”的奋斗目标。就电信业而言，新年中提出这一目标是因为通过多年发展，我国已经具有坚实的物质基础：
1.以网络容量和用户规模而言，中国已经成为世界最大的电信运营市场，增长潜力和发展空间同样巨大。2003年内，全国电话用户总数突破5亿户，移动电话用户超过固定电话用户，双双跃居世界首位；互联网上网用户（不含移动互联用户）超过8000万户，居世界第二位。
2.我国已经初步建立起研究、开发、制造、集成、运营、服务等紧密联系的、上下游一体化的完备电信产业体系、电信网络技术装备和服务水平居于世界领先地位。
3.我国拥有资产实力雄厚、客户资源丰富、业务收入庞大、盈利能力稳定、具有一定国际竞争力的若干家基础电信运营商（两家电信公司入围“财富”500强，两家移动通信运营商分别成为世界第一和第三位的GSM运营商）。
4.我国电信业务市场的丰富性和层次性完全满足多样化的市场需求、全球电信市场业务流量（话音和数据流量）正在逐步向亚太和中国转移。
5.我国加入WTO以后，主要的跨国电信设备制造商和运营商加速了市场开发的步伐，纷纷在中国本土设立研发、制造、销售和服务办事机构；国内电信运营商成为全球资本市场注目的焦点，吸引了各国投资者，吸纳了大量的国际资本。
提出目标之后，关键问题在于找到差距和参考标准，并制定出未来的行动计划。根据我们的理解，“电信强国”的基本内涵是：在国际比较中一国的电信产业具有强大的综合竞争实力，在世界电信市场上居于强势地位，能够发挥不可替代的影响力。它应该体现在一系列的产业和市场指标之上，在同一时点上可以量化并相互比较。
“电信强国”的参考标准可以体现在三类指标之上：
1. 规模指标：包括宏观层面的价值规模、中观层面的用户规模、微观层面的企业规模，即收入、投资、用户、资产等指标；
2. 效率指标：同样涉及宏观、中观、微观三个层面，包括电信资源利用效率、电信市场竞争效率、电信企业运行效率等指标；
3. 效益指标：主要体现在中观和微观两个层面，包括电信业全行业资金投入产出比、人员投入产出比，以及主要电信企业的人均产出、资产收益率和资本收益率等指标。
通过采集基础数据，可以在多个样本国家中进行同类指标横向比较；同时，借助大致相同的权重评价方法，可以计算出各项指标的位置及其加权比重，进而获得各国电信业的“综合竞争力指数”，作为对“电信强国”的直接评价标准。
必须指出，一些无法定量测算的因素对于各国电信业综合竞争实力的影响不容忽视，至少有两类因素，即法律制度体系和产业创新能力，二者相互影响。稳定健全的法律制度体系是电信市场运行和电信产业发展的良好环境，而源源不绝的技术创新、业务创新和管理创新行为是推动产业发展的持续动力。
经过初步计算和比较，发现中国电信业在全球主要经济国家中居于中等偏下的位置，具有优势的是规模指标，而相对落后的效率指标和效益指标。在不能定量化测算的法制体系和产业创新能力方面，我国电信业的差距更加明显。
中国电信业在岁末年初，清醒地认识到由“大”到“强”转变的重要性，并自觉提出建立“电信强国”的发展目标。它是具有战略性的奋斗方向，对于指导电信业发展具有全局性的影响。2004年，我国电信业的各项政策将紧密围绕这一目标来设计，将强国目标落在实处。预期产生的对电信政策的变化和影响是：
1. 制定完善相互带动、彼此促进的完整产业政策；
2. 重点培育立足中国本土，面向全球市场的跨国电信运营商；
3. 加速法律法规等制度环境建设，增强电信产业的制度竞争力；
4. 倾斜扶持具有自主知识产权的技术、标准和产品开发，着力提升科技竞争力；
5. 在继续保持电信市场规模优势的同时，优化电信市场主体的竞争架构，增强资源配置和市场运行效率；
6. 积极稳妥地推进对外开放和利用外资政策，充分利用国际资本市场对电信市场的推动作用。
“电信强国”任重道远。我国正在完成由“市场大国”向“应用大国”的转变，2004年开始自觉迈向通向强国的道路。我们期待业内外众多主体广泛参与这一进程。美好前景刚刚起步，世界领先必将到来。（本文删节版本原载于《世界电信》杂志，此是完整版本）
【作者简介】陈金桥：经济学博士、高级工程师，现任信息产业部电信研究院通信政策研究所所长、信息产业部电信经济专家委员会成员、信息产业部通信科技委专家组成员，主要从事电信发展战略、产业政策和监管政策的研究咨询工作。
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