对高层政府更肯定，对基层政府多保留

报告类别：调查报告
行业分类：调查
调查地点：全国京沪穗等7个大中城市、河北与浙江等7省的小城镇和农村
调查时间：2003年10月
样本数量：3967名
样本情况：16岁－60岁的当地居民
调查机构：零点指标数据
报告来源：零点指标数据

报告内容：

    一项由零点指标数据网最新发布的有关各级政府工作表现与服务水平的调查结果显示：居民在对中央政府、省（直辖市）政府、区县政府和乡镇政府（或街道办事处）这四级政府的工作表现与服务水平进行评价时，对于中央政府有最高的满意度，而对于乡镇政府或街道办事处等基层政府的满意度最低，呈现出非常明显的“政府层级越低，满意度越低”的趋势：对于这四级政府的工作表现与服务水平表示不满意者的比例分别为8.9%、19.1%、42.1%和51.6%；表示满意者的比例分别为86.1%、75.0%、52.0%和43.6%。在城市、小城镇和农村地区均表现出这一显著特点。

    此项调查结果来自零点指标数据网、零点调查受哈佛大学肯尼迪学院亚洲部的指导于2003年10月合作完成的《中国居民评价政府及政府公共服务研究报告》。该调查使用多阶段随机抽样方式（城镇地区）和整群抽样方式（农村地区）针对全国京沪穗等7个大中城市、河北与浙江等7省的小城镇和农村地区的3967名16岁－60岁的当地居民进行的入户访问，其中城市居民为1865人，县内的小城镇及农村居民为2102人。数据结果已根据各地实际人口规模进行加权处理，在95%的置信度下本次调查的抽样误差为＋1.75%。

    零点研究集团的研究人员认为：有目共睹的宏观大环境的发展变化是人们对高层级政府，特别是中央政府满意度较高的主要原因。对基层政府及其官员行政风格和行政态度缺乏良好印象，并且双方缺乏有效沟通是人们对基层政府，特别是乡镇政府或街道办事处满意度较低的主要原因。

    宏观环境的稳步发展是中央政府获得高满意度的主要原因

    在中国，高层级政府更多地是政策制定者身份，而低层级政府更多地是政策实施者身份。在日常生活和工作之中，居民与高层级政府（特别是中央政府）直接接触的机会少之又少，人们主要是根据对高层级政府各项方针政策的认同程度来评价高层级政府的工作表现，而居民对高层级政府各项方针政策的认同程度很大程度上受宏观大环境发展变化的影响。

    国家经济不断发展，国际地位不断提升，人民生活水平普遍提高，无论从政治、经济还是文化层面上看，中国在世界舞台上的影响力均越来越大，大国、强国的形象逐渐形成……这些宏观大环境的巨大变化是所有人有目共睹的。另一项由零点指标数据网完成的针对京沪穗等7个大中城市的调查结果表明：2003年中国城市居民对国家经济发展、国际地位、科技发展和社会治安等宏观方面的评价较高，且对这几方面的未来发展持更乐观预期。显示出目前市民充分肯定了我国在政治、经济和社会生活领域中取得的长足进步，并且对未来的进一步发展信心百倍。对已有成绩的充分肯定和对未来发展的高度信心使居民高度认同中央政府的各项方针政策，对中央政府的工作表现和服务水平给予了较高的满意度评价。

    行政风格和行政态度不佳是基层政府获得低满意度的主要原因

    由于在日常生活和工作之中，居民需要与当地政府，特别是最基层的乡镇政府或街道办事处的官员或办事人员频繁接触，官员和办事人员的行政风格和态度将会成为影响居民评价他们工作表现和服务水平的重要依据。而本次调查表明：居民不仅对于基层政府官员的行政风格和行政态度缺乏良好的印象，而且对于其行政行为缺乏足够的了解和认同。

    ① 居民对于基层政府的行政风格和行政态度缺乏良好印象

    本次调查发现

    居民对于当地政府及其下属基层政府的行政能力给予了较高肯定，但对于他们的行政风格和行政态度却比较不满：超过半数（50.8%）受访居民认为当地政府及其下属基层政府“很有知识”，远高于认为他们“愚蠢”者的比例（21.5%）；高达38.9%者认为他们是冷漠的，另有22.0%者拒答或表示说不清楚，仅有39.1%者认为他们是“亲切”的；居民所感知到的当地政府及其下属基层政府的关心民众性仅为27.5%，官僚性却高达49.1%。
不恰当的角色定位是基层政府冷漠行政和官僚作风的根源所在。我国的市场经济发展到现阶段，随着“大社会、小政府”模式的逐渐形成，政府需要从“管理者”逐步向“服务者”转变。各级政府在这一转变过程中所起的作用有所不同，高层级政府的主要作用是提供能够代表大多数人利益的政策；基层政府的主要作用是依法执行政策，它们的本质都是在为市场经济、在为人民群众提供服务。

    在以前的“管理者”的定位下，政府部门的服务意识欠缺，表现为在工作中高高在上者（48.2%）多于帮老百姓想办法者（30.9%）；和领导走得近者（54.0%）多于关心百姓者（24.5%）；和有钱人亲近者（50.1%）多于关心困难群众者（28.1%）；光喊口号者（51.2%）多于解决实际问题者（26.3%）；只关心自己的好处者（49.8%）多于造福一方百姓者（23.7%）；乱摊派者（41.3%）多于依法征收税费者（31.7%）。

    ② 居民对基层政府官员及其行政行为缺乏足够的了解和认同

    本次调查还发现

    中国居民对当地政府官员及其行政行为均缺乏足够的了解。当被问及是否知道当地现任市长/县长是谁时，仅有33.6%被访者能够正确回答出当地现任市长/县长的名字。当被问及是否了解当地市长/县长的施政计划、实际政绩、个人形象、为政是否清廉、是否关心民众时，分别有49.4%、50.6%、48.2%、60.2%和45.8%的被访者表示不清楚。

    在缺乏了解的情况下，普通居民对于政府官员的操守及行政行为倾向于作出负面评价。如果让所有受访居民表达他们对于政府官员各项行政行为的认同情况，则当地市长/县长的施政计划、实际政绩、个人形象、为政清廉、关心民众等方面所获得的民意欣赏度分别为30.1%、28.1%、33.6%、21.8%和34.3%。如果仅让能正确回答出当地现任县市首长姓名的居民来评价，则各项的民意欣赏度均有提升，分别为37.5%、32.5%、40.8%、24.1%和38.4%。提高居民对于政府官员及其工作的了解，不仅有助于提升民众对于公众管理的判别能力与发言积极性，而且蕴含着获取更高民意支持的意义。

    为了实现民众对于政府及其行政行为的充分了解，既需要民众基于自身利益以信息索取者身份去了解和挖掘，更需要政府及其官员以开放的姿态主动向民众释放信息。在传统的“管理者”角色定位下，采取的是封闭型的行政体制，政府与民众间是“管”与“被管”的关系，政府及其官员只是有所选择地向民众传递特定的信息。只有在“服务者”的角色定位下，采取公开透明的行政体制，政府及其官员才能够做到以开放的态度主动与民众交流和沟通。首先，因为政府及其官员的行政行为与普通民众的利益息息相关，民众具有了解政府及其官员行政行为的强烈要求和权利。其次，公开透明既是政府履行“公共服务”职能的本质要求，也是政府能够有效履行公共服务职能的重要保障，因为政府公共服务的对象是全社会和全体民众。再次，只有在公开透明的行政体系中，才有利于社会的积极参与和监督。
  
    作为政策执行者，基层政府及其官员在日常工作中需与居民频繁接触，居民对于他们的工作作风和工作态度既有更高的要求，又有更深的体会。而由于“管理者”的角色定位还未完全让位于“服务者”的角色定位，服务意识的欠缺使基层政府及其官员缺乏与民众积极主动的联系和沟通，并且在行政过程中缺乏良好的工作作风和工作态度，有的甚至以权谋私，连依法行政这一最基本的要求都没有达到，导致居民对于基层政府，特别是对于与自己有最紧密联系和接触的乡镇政府和街道办事处的满意度较低。为了提高居民对于其工作表现和服务水平的满意度，基层政府急需转变角色定位，不以“权利者”而以“服务者”自居。

（全文结束）