陕西农村信贷的主要问题和农村信用社改革的困难

报告类别：调查报告
行业分类：金融
调查地点：合阳、礼泉、陈仓、渭滨、户县、紫阳、彬县
样本数量：150
调查机构：陕西省农调队
报告来源：中国统计信息网

报告内容：

　　日前,陕西省农调队就农村信用社改革的问题对合阳、礼泉、陈仓、渭滨、户县、紫阳、彬县7县区、乡镇、150农户进行了专题调查。结果表明：目前,信用社改革运行平稳,进展顺利。农民迫切希望能及时得到金融服务,彻底解决生产、生活中的资金困难。

一、陕西农村信用社改革的运行情况

　　陕西是全国农村信用社改革的试点省份,去年开始启动实施。按照国家文件,全省107个区县中,有7个区县,具有实施“农村合作银行”模式的资格。为了使信用社改革更加积极稳妥、切实可行,省上选择神木、西乡两县进行农村合作银行试点。绝大多数县选择区县成立一级法人模式。

　　根据《陕西省农村信用社县（市、区）联社改革指导意见》精神,各区县信用联社制定了具体的实施方案。拟在2008年底前将县联社由目前的两级法人改为一级法人。改革后的经营管理模式：一是管理主体变更,由人行管理变为省级政府管理；二是股权结构变化,实施“三会”管理制度；三是执行“零风险”制度,使信贷员变为联络员；四是实行自主经营,自担风险,自负盈亏,自我约束的经营机制。改革以来,信用联社主要做了以下几方面的工作：

　　1、明晰了现有产权,完成了清产核资工作。

　　合阳、陈仓、渭滨、户县、礼泉、彬县等区县信用社以2002年年底为界对所属的营业部、独立核算的信用社和机构网点进行了清产核资。全面查清了资产、负债和所有者权益,落实了债权债务,为实行统一法人提供翔实的会计资料,为省政府做出重大决策、各级监管部门实施有效监管提供了理论依据。核查后,人民银行专项资金按计划到位。如彬县信用社上半年争取到央行专项票据1185万,礼泉信用社争取央行专项票据312万。

　　2、构建新的产权关系,做好增资扩股工作。

　　调查的各县信用社根据自身经济的承受力,降低了入股的最低额度,在1元/股的基础上,将最低入股股金从1000股降低到200股,由此增资扩股工作顺利完成。彬县信用社此次改革增资扩股1600万元,股东涉及范围覆盖全县所有乡镇。合阳县5月份在全县增资扩股2200万元,股本金总额达到4510万元,使资本充足率从改革前的-8.05%变为1.3%,达到了专项票据置换要求。

　　3、召开发起人大会以及社员大会,成立股份合作制的县信用联社。由于前两步工作的顺利完成,下面的工作自然水到渠成。从彬县的试点情况看,完成此项工作不会遇到很大问题。

二、 对现有改革模式的看法

　　国家在财政、资金和税收等方面为信用社提供了四大优惠政策,减轻了经营负担,改善了经营现状,加快了发展步伐,增强了发展动力,为农村信用社注入了新的活力。提高了信合人员的责任意识。表现在：

　　一是部分信用社实现了扭亏增盈

　　据调查,2002年以前,合阳信用社年年亏损,累计亏损5000万元。自2002年后略有盈余,2003年盈余378万元,2004年上半年盈余480万元,经营效益显著提高。目前,已消化亏损额800万元。

　　二是多数地区存贷款余额同时增长

　　据调查,截至2004年6月底,合阳县信用社各项存款余额56003万元,占到全县金融机构存款总额的40%,成为农村信贷工作的主力军。各项贷款44507万元,股本金余额达到4516万元。彬县农村信用社（包括乡信用社）2003年末存款余额3.37亿元,全年存款增加3899万元。2004年1至6月末存款增加3737万元,相当于2003年全年的95.85%；2003年末贷款余额2.70亿元,全年贷款增长2522万元。2004年1至6月末贷款增长2569万元,相当于2003年全年的101.86%；

　　三是支农服务水平提升

　　改革后,信用合作社贷款政策相对放宽,支农力度加大,在信用放款上迈出了新的步伐。信用社大力支持群众积极参与产业结构调整,造就了一大批种养业专业户。截至2004年6月底,合阳县信用社新增农户贷款9894元,占新增贷款总额的60%,较上年同期提高2.7个百分点。2004年1-7月净投放资金9300万元,较上年同期增加2665万元,增长40.17%。截至2004年6月末,礼泉县农村信用社各项贷款余额3.99亿元,较年初增加2185.5万元,其中农业贷款余额3.6亿元,占总贷款余额的91.7%。

　　四是加强了信用社的内部管理工作,有利于有效控制贷款风险。

　　改革后县联社制定了贷款管理办法,对放贷人员实行责任制管理。

　　五是有利于统一调配资金,降低贷款成本。

　　改革前,各乡镇对于无法承担、数额较大的贷款只能通过同业拆借来解决,改革后各乡信用社资金可在全县范围内统一调配,放贷成本随之降低。

　　从总体情况看,社会各方面对现有模式基本满意,但同时担心,在现实制度安排下,农村信用社原有的独立的支农金融服务体系正在演变为“非官、非民”的困境。在信贷支农上,农村信用社目前是空有主力作用,尚无应对实力。农村信用社在服务方式上,由于存在局限性,无力从更大范围为“三农”提供综合服务。信用社改革模式可能出现的负面影响主要有如下几点：

　　1、政府管理可能出现弊端

　　改革前,信用社由中央银行管理,改革后将由省级政府管理,这种管理模式容易受政府的行政干预。政府管理金融机构容易出现偏差：

　　一是在资金的投向上易于偏向政府指导的项目,产业政策有主观意向,贷款风险很难控制,一旦政策失误,受害的则是农民和信用社；如2004年彬县县政府要求县信用社向该县某村投放600万贷款发展养牛产业,现在已发放200万元。据县信用社主任讲,目前养牛业亏多赚少,风险较大,信用社非常为难。更有为了保证资金的效益将贷款投向非农产业。据礼泉县某乡信用社主任讲,礼泉县信用社曾向正在建设中的“西安至兰州高速公路”项目贷款500万元。

　　二是以省为单位由省政府自己管理,难以建立纵向的联合,不利于全国范围内信用社之间的汇兑结算,影响农村信用社整体运行及发展速度；尤其是在信用社开户的乡镇企业、异地结算很不便利。

　　三是难以打造统一的称谓格式。各省自成体系,各唱各的调,各吹各的号,管理方法五花八门,影响农村信用社的整体形象。

　　2、管理机制存在缺陷

　　一方面,实施的“三会”（股东大会、理事会、监事会）管理模式,会不会流于形式,成为一种摆设,这是群众及信用社干部心里的疙瘩。信用社的资产相当复杂,合作金融性质以及长期遗留下来的债务的归属特别令人头痛,各县在产权制度的改革中很难吸收大的股东,而引进几个小股东并不一定能解决农信社产权问题。改革县之一的彬县此次增资扩股的股份设置有两种,一种是资格股,三年后可退股；另一种是投资股,属永久股份,不能退回。其中1100万资格股属自然人股,由当地农民,个体工商户等认购,单笔认购额最多为5万元；300万属职工股,由县、乡联社内部职工认购；值得注意的是有180万投资股也属信用社职工。也就是说此次新成立的县联社的产权主体应该是自然人,但这批自然人只是一些小股东,很难有股东意识,那么就更谈不到参与县联社的经营管理,而投资股中绝大部分是职工股,这样一来很难避免信用社不从自身利益考虑。可以说此次产权制度的改革很大程度是做表面文章,留于形式,将来董事会的权力仍可能掌握在现有联社手中,而实际决策者也可能仍是目前县联社的管理层。

　　另一方面,目前,各村信贷员变成了联络员,群众取、贷款极不方便,给联络员的工作也带来了困难。群众需要取钱,必须提前给联络员招呼,然后由联络员到该乡镇信用站取款再给群众兑付,造成群众想随时取钱难。群众想贷款更难,先由该村联络员介绍到信用站,然后到信用站所在地办理手续。贷一笔钱需要往返几次,离乡镇最远的村有20余里,这种管理制度有悖于方便群众的初衷。这种管理不适合中国农村现状。

　　3、缺乏风险基金的支撑

　　农村信用社主要服务于“三农”。农业生产难以避免各种自然灾害的侵害,投放于农业的贷款风险也大。目前,信用社全靠自身积累,以群众股金和存款作资金基础,遭受自然灾害造成的资金呆滞损失全部要自己消化。如果信用社过分追求资金安全和盈利,将会加大群众贷款的难度,直接影响农村经济发展。建议国家针对农村信用社服务于风险大的三农这种特殊行业建立风险基金,弥补信用社因农业风险带来的损失,优化农村信用服务环境,使信用社更好地服务于三农。

三、 改革中存在的困难和农村信贷的主要问题

　　（一）当前信用社改革的困难主要来自三个方面：

　　1、不良贷款难以消化

　　不良贷款主要分布在经济相对发达的农村。陈仓区阳平信用社,下设两个分站。贷款余额6041万元,存款余额5942万元。不良贷款3404万元（不含票据置换）,占贷款总额的57.2%。不良贷款中3392万元是呆滞帐,主要形成原因是企业贷款。借入人行支农再贷款1600万元,维持基本运行。这些企业多数已经倒闭。即使国家保值贴补220万元到位,用769万元的票据置换救活50%的不良贷款难度很大。值得注意的是目前一些基层信用社的实际不良贷款数额还大于2002年年底的账面数。主要原因：基层信用社在近几年的经营管理中为了消除历年巨大不良贷款数额对自身带来的不良影响,利用旧贷转新贷的办法从账面上使不良贷款额下降,其中包括逾期和呆滞贷款。如彬县此次核查后的不良贷款共计1.2亿,但2002年底的账面不良贷款却只有7000万。

　　2、亏损包袱沉重

　　合阳县信用社历年累计亏损4000多万元。尽管近几年政策好转,扭亏为盈,但每年仅能化解亏损200-300万元。仅靠信用社自身的力量难以甩掉亏损包袱。陈仓区阳平信用社,累计亏损733万元。

　　3、社会干预大

　　信用社缺乏有效的管理机制,没有属于自己的维权武器――“法律”,每年都要支付数额不菲的管理费用。加重了信用社的负担。
　　
　　4、一些地区信用社,要面对邮政储蓄、农行营业所的竞争压力,吸收贷款能力有限。

　　彬县香庙乡信用社的数据显示2003年1月至2004年2月末存款增加额为11.23万元,而乡邮政储蓄吸收贷款约20万元,相当于该社存款增加额的178%；礼泉县烽火镇8个村1999年至2004年邮政储蓄共吸纳存款约400万元左右,平均每村每年约12.5万元。这里面有两个问题应该关注:一是部分地区邮政储蓄有给储户“手续费”,实行不公平竞争;二是基金会蹦盘也脏了信用社的名声,部分农民认为,信用社储蓄不可靠,有可能像基金会一样倒闭,尽量不在信用社存款。

　　5、农民对增资扩股反应冷淡,股金筹集存在隐患。

　　关于信用社的改革一直在进行,陕西省大多数县早在2002年便开始探索股份合作的运行机制,推行建立农民信用户制度,被评定为信用户的农户在缴纳一定股金的前提下可以优先贷款,信用户分级别缴纳股金,优秀信用户200元、优良信用户150元、普通信用户100元。经过近两年的尝试,农民对这种贷款方式很不满意,特别是信用户。据了解被评定为信用户的农户依然存在贷款难的问题,每年的股本分红也没有结算过,信用社在农民中的信誉度不高,此次增资扩股是在信用户的基础上进行的,有很多信用户借此次机会要求退回自己的股金。另一方面,此次增资扩股“入股自由,退股受限（资格股三年后才能退出,而且退出时有条件限制）”,农民对此不理解,对入股持观望态度。彬县乡庙乡信用社3100农户,改革前共有信用户1800户,改革后的社员只有1361户,其中退股信用户539户,新入股社员仅100户。

　　（二）目前农村贷款中存在的突出问题

　　农村贷款有一种矛盾,就是有偿还能力的多数农户不需要贷款,而需要资金的往往偿还能力较差。而且在落后地区,存款往往远远大于贷款。农村信贷的突出问题是农户贷款难,表现在如下方面：

　　1、贷款涉及面窄、辐射面小

　　为控制贷款风险,各信用社针对农户建立信用档案,实行信用户管理,信用社的贷款主要面向信用户,但信用户只是广大农户的很少一部分,大部分农户很难贷到款。彬县全县6万农户中,信用户3万户,占农户总数的50%；礼泉县烽火镇信用户1744户,只占到该乡农户总数的22.7%；礼泉县石潭乡石泉村207户农户中只有10户信用户,不到全村农户总数的8%。

　　2、信用户贷款难

　　信用社在“保放、保收、保效益”的指导思想下,大多惜贷、怕贷,许多满足贷款条件的信用户也很难贷到款。礼泉县骏马乡六骏村的47户信用户中,从2002年到2004年8月贷到款的信用户只有8户；烽火镇烽火村64户信用户2004年上半年有贷款需求的45户,实际贷到款的只有15户,占贷款需求户数的33%；叱干镇大淘村书记杨俊武是该村的优秀信用户,2004年向乡信用社要求贷款4000元,被信用社以贷款业务暂停为由拒绝。

　　3、信用社贷款种类单一,农民发展副业所需资金贷款难。

　　信用社针对农民的主要是小额贷款,这种小额贷款的期限大多为1年或1年半,贷款额度各县不尽相同,但最多没有超过1万元的。这些小额贷款只能用于农民的生活或现有农业生产的周转资金,一些大额的,期限较长的贷款（2年期,3万元以上）很难办理。大额贷款不但需要交公证,登记、签证、评估等各种各样的中介费用,而且还要通过至少县以上联社的严格把关,往往一个贷款办下来,贷款人已是心力交瘁。

　　4、代扣利息,加大了贷款利率。

　　所调查的6个村,贷款利率不一,月息在0.86―1.8分之间。部分信用社直接从贷款本金中提前扣除利息,加大了贷款利率。

　　5、贷款环节多、手续繁。

　　据了解,目前农村信用户中能贷到款的大多是通过本村信贷员,实际村信贷员已不具备贷款权,但乡信用充分利用信贷员对本村农民情况较熟悉的特点来规避信贷风险,在实际贷款时往往都是信贷员陪同贷款人去贷款或者贷款人拿着的签有信贷员名字的贷款申请书去贷款,如此麻烦有几个农户想去贷款？如果乡信用社距离需贷款农户的村较远,农民贷款就更是费力又费时。

　　从目前情况看,群众对存款利率不能接受,特别是还要加收20%的所得税农民更是反对。群众对贷款利率能接受,群众盼望贷款简化手续、放宽期限、增大数量。

四、完善农村信用社改革的几点建议

　　《国务院深化农村信用社改革试点方案》提出农信社既要为“三农”服务,又要农信社明晰产权,政企分开,自主经营,自负盈亏。而这样一种功能定位,必然会导致农信社尴尬处境的出现。前者是“政策性”任务,而后者是“商业性”经营。此次农信社改革能是对农村信用社面临的问题进行简单的修补,农村信用社还是摆脱不了行政化体系,根本不可能做到真正的自主经营、自负盈亏,自担风险,根本不可能做到政企分开。

　　1、逐步建立全国统一的信用合作管理模式

　　设立国家、省、地、县四级信用机构,接受国家金融机构统一监管,国家统一领导,分级管理。建议逐步与全国银联商业银行联网,通存通兑,登上商业化竞争平台。国家应投资一定数量的资金进行控股,使农村信用社的改革能平稳过渡,不出风险。

　　2、建立风险准备金制度,增强信用社抗风险能力。

　　一方面,信用社按上年收入提取一定比例的风险保证基金,分化贷款风险；另一方面,还需要政府支持,建立政策性农业保险,规避农村金融风险。

　　3、借助政府力量,加快清收不良贷款。

　　由于历史原因使农村信用社不良贷款数量较大。

　　首先是政府应该带头还贷。一些乡镇、政府近年来在信用社贷出的款,既不还本,也不付息,人事变动后,新的领导就不理旧事了,必须解决这些问题。

　　二是建议县级政府名义发文,借助政府部门的力量依法清欠处理乡、村集体、企业等造成的陈欠,以盘活资金,帮助信用社尽快甩掉沉重的包袱,扩大信贷规模,为农村信用组织注入活力。

　　三是财政应该给予适当扶持。信用社的呆帐、死帐主要是烂掉的乡企贷款。而乡企发展的政策性很强,许多乡企是国家关闭“15小”而倒闭的。这一负担全部转嫁给企业和信用社不合理。建议对政策性倒闭形成的乡企烂账,财政应该分情况予以补贴,加大财政对信用社的支持。

　　4、当地政府积极开展增资扩股工作

　　农村信用社希望政府部门支持信用社工作。要加大增资扩股工作的宣传力度,提高广大职工、干部、群众及个体工商户尤其是一些农村民营企业的认识,使其积极投资入股,投身到支援三农的行列中。信用社在增资扩股时注意吸收农村规模户等大股东,使其进入董事会,这样可使信用社的利益真正同农民的利益联系起来,而银监会的主要只能应该是监督信用社贷款的投放方向,以保证信用社为三农服务的宗旨。

　　5、结合邮政储蓄和政策性金融体制改革,建立农村资金返还机制,做到取之于民,用之于民。

　　6、改革后的信用社应加大对村级代办机构的建设力度,以方便农户的随储随贷,特别是小额信贷业务。

　　（全文结束）