分析：规范电信市场恶性价格战的探讨

报告类别：分析报告
行业分类：通讯
研究机构：中国信息产业网-人民邮电报
报告来源：中国信息产业网-人民邮电报

报告内容：

　　目前，我国电信市场正处于市场开放和竞争秩序建立的关键时期，经过政企分开、产业拆分重组，我国电信业获得了迅速发展。但是电信业发展仍然面临着诸多问题，其中电信市场恶性价格战导致的无序竞争是可能危及电信业持续发展的最大威胁，可以说这个问题在很大程度上影响着我们由电信大国向电信强国转变的进程。

　　电信业产生恶性价格战的原因是多方面的，有电信市场结构问题，有电信企业运作欠规范问题，也有电信监管乏力问题，对此必须进行综合治理。

创造和维护公平、有效的市场环境是电信监管部门义不容辞的责任

　　通过实施政企分开、分拆重组及引入竞争机制，电信行业的改革发展取得了一定的成效。然而，在引入竞争后，电信监管机构如何依法维护市场竞争环境和规范竞争行为，如何依法对拥有主导市场力量的电信企业进行必要的管制以防止滥用市场权力，国资委如何做好国有资产监督管理工作等问题，还来不及作具体细致的研究，因而许多措施还亟待完善。这几年电信监管的实践表明，由于电信监管的目的指向具有多重性，影响了监管效果。要使电信监管机构能制订适当可行的监管政策，首先应明确电信监管的目的和内容，这就要求我们妥善处理电信监管机构与企业、出资人和市场的关系。党的十六大以后政府建立了专门的国有资产监督管理机构，作为出资人。六大家基础电信企业的国有资产增值保值、实施监督管理、企业内部管理好坏等都直接由国资委负责监督。六大基础电信企业则作为自主经营和自负盈亏的市场竞争主体，目标是盈利，但应遵守市场竞争规则。电信监管机构则是市场经济竞争规则的制订者、维护者、仲裁者。电信资费管制的主要内容，按照市场经济的一般原则，一是反对不正当竞争，促进市场有效竞争，二是保护消费者利益。明确了以上原则，电信监管机构就应在监管市场的过程中，牢牢树立维护市场竞争环境的意识，防止角色的冲突和错位，切实做到不缺位、不越位、不错位。不缺位就是要努力维护市场公平，建立有效的竞争秩序；不越位就是市场机制能解决的就应由市场解决；不错位就是不履行出资人职责。

加强国有资产监督管理是出资人的责任

　　企业在市场经营中缺乏制约、行为缺乏理性，是产生恶性价格战的直接原因。企业在市场上的行为是否理性，关键在于出资人对企业是否建立起及时有效的监督。在市场经济条件下，企业经营者的自身利益与出资人的利益存在着一定的矛盾，在很大程度上影响了公司目标和经营战略上的不同取向，体现在经营者较重视市场占有率和增长率等任务性指标，而较少关注投资的长期收益和资本收益率及出资人、股东的利益。如果出资人不到位，没有有效的监督机制，必然导致企业经营者行为的扭曲，这样就容易引起恶性价格战，侵害出资人的利益。目前，我国六家基础电信企业在市场上的种种行为缺乏理性，企业没有或者缺乏真正转变经营机制的动力，在竞争上主要靠价格战，甚至进行低于成本的恶性竞争，说明出资人对经营者的有效监督机制远未形成。由于我国国情和基础电信企业有其特殊性，要解决所有权与经营权分离带来的失控，短期内不可能通过投资主体多元化的产权制度改革来解决，目前只能充分发挥国资委——出资人的职责，建立健全以监督机制为主要内容的国有资产保值增值机制，加强对电信企业的有效监督，约束企业的非理性竞争行为，遏制不计企业成本的恶性价格战，并从以下两方面加强和完善。

　　改革经营者的选拔制度。企业在市场竞争中不惜采取低于成本的恶性价格战的重要原因是对经营者的选拔、监督、激励和制约机制不够科学完善。目前，六大电信企业省、市级公司经营者大多数由上级公司直接任命，这样的选拔方式不仅导致近亲繁殖，不利于增强企业经营者的职位竞争意识，同时也不利于选拔真正具有管理才能的优秀经营者，很难形成现代企业所必需的企业内部有效制衡机制。出资人依法享有聘选经营者的权利，首先应建立和完善适应现代企业制度要求的选人、用人新机制，国资委应督促各集团公司改进对省市级公司经营者选拔机制，采取公布经营业绩责任目标，到市场上选最优秀的经营者，这样才能给经营者真正的压力，促使企业真正转换经营机制。如果经营者不称职，就应立即撤换，对违反市场竞争规则造成经济损失的则要严肃追究责任。

　　完善绩效考核制度。对六大电信企业负责人进行经营绩效考核，是出资人履行职责的一个重要方面，也是出资人考察企业经营者的重要方式。一是要完善考核指标。目前电信市场还处在需求较大时期，仅侧重于各类增长率指标考核，还缺乏科学性和完整性。经营绩效考核指标应符合电信业特点，处理好公司短期和长远发展目标关系、发展速度与效益关系，加大投入产出比等效益指标的考核分量，防止企业单纯为了发展速度和完成当年任务考核指标而采取不计成本、不顾效益的恶性竞争行为与短期行为。二是要使企业进行比较竞争，使经营者之间存在市场竞争。电信行业尚处在一个竞争不充分的市场环境之中，各集团公司之间客观上存在不可比性。这样，国资委对各集团公司进行考核时，利润等各项指标就难以反映经营者努力程度与经营能力的高低，企业可以把经营管理不善和决策失误等原因造成的损失以各种借口掩盖起来。所以国资委应及时了解各集团公司设在各省区市公司的经营状况和考核情况，这样可通过对经济发展状况相似、企业规模相当以及业务经营相同的省区市级公司比较考核，从而识别经营者的优劣，判别经营的好坏，达到约束企业非理性竞争行为的目的。在对经营不善的子公司进行分析调查后，确系决策失误、经营水平低的企业经营者，国资委应督促其集团公司追究企业经营者的责任。

监管机构须完善电信资费的管制方式

　　电信资费的管制政策不合理是引起恶性价格战的客观原因。如何制订符合中国特色市场经济的电信资费管制政策，是保证电信行业有序竞争和可持续发展的基本条件。一般来讲，市场竞争较为充分，商品的价格应该由市场来定，但因我国电信行业改革时间不长，基础电信业务市场主体存在严重的实力不均和业务经营范围不全，以及我国基础电信企业又是以国有产权为主的问题，尚未形成有效竞争的市场结构。这种格局下，就需要监管部门的适度有效管制，做到“有所为，有所不为”。通过对这几年电信资费管制的实践和对目前电信市场格局的分析，可以实行以下电信资费的管制方式：增值电信业务资费实行市场调节价，其价格由电信企业根据电信市场的发展自行确定；基础性电信业务资费一般实行上限管制，但对竞争不充分的基础性电信业务资费，还需对拥有主导市场力量的主导电信企业实行下限管制，价格下限由主导电信企业向电信监管机构报批。监管机构应根据电信成本和对非主导电信企业的影响等因素，批准或不予批准，以防止主导电信企业滥用市场权力。当然，随着竞争不断深入，市场占有格局发生变化后，应取消下限管制措施。

　　在竞争充分的基础性电信业务，实行价格上限管制，价格上限由电信监管机构制订。首先，价格上限管制是一种激励管制，在竞争充分的基础性电信业务，企业通常不可能通过提高价格方式获取超额利润，而只有通过降低综合成本才能取得较多的利润，这样就能更大地刺激企业提高生产效率。其次，目前我国电信市场价格竞争的主流是降价，但当电信市场需求平稳时，因基础电信业务市场是寡头垄断市场结构，就有可能出现价格联盟现象。另外，上限管制能克服信息不对称的缺陷，不需要详细掌握电信企业成本等情况，能降低管制成本，有利于管制机构的操作。总之，在竞争充分的基础性电信业务，实行价格上限管制既能对企业起到激励作用，让企业有较大的市场调价空间，又能防止价格联盟，保护消费者利益。

　　在竞争不充分的基础性电信业务，仅对主导电信企业进行资费下限管制，而对非主导电信企业采取不管制的政策，由其根据市场需求和成本自由定价。为什么要管主导电信企业资费下限？这是因为电信业是边际成本规则突出的行业，由于有拥有主导市场力量的企业存在，在市场主体实力相差甚远的情况下，一味由市场定价，把电信资费完全放开，让各企业自由竞争，主导电信企业由于拥有用户资源和网络规模及成本优势，就有能力按进入扼制价格原则定价，在凡是竞争对手出现的地方或者可能会出现的地方，就先降价，以排挤对方。作为非主导电信企业，为了发展用户占领一定市场份额，也只好降价。这样极容易形成恶性价格战。如果不管制，非主导电信企业无法发展或生存，达不到实现真正有效竞争的目的。另外，仅对基础电信业务资费均采用资费审批备案程序，而不采取限制制度，也只能增强企业的经营风险意识和自我约束意识，仍然不能阻止主导电信企业通过低价格来挤压非主导电信企业发展空间的行为，也不能避免恶性价格战。要使市场主体实力均等，在电信业再次重组客观难度大的现实情况下，可采取适当管制政策扶持非主导电信企业尽快发展，让其有较大的市场调价空间。因此，在现阶段完全由市场定价或采用资费审批备案程序均不利于保护市场竞争。当然，要实行这一措施，电信监管机构应在特定的地理范围内，定期(如每年)分析在某一个电信业务市场(应考虑业务替代性)上是否拥有主导市场力量的主导电信企业，以及确定谁是主导电信企业。

加强电信监管机构能力建设

　　从近几年电信监管的实践来看，电信监管机构的能力直接影响有序电信市场的形成。电信监管机构自身能力不强和对市场的监管不到位，造成监管缺位也是造成电信市场无序的一个重要原因。监管机构的能力建设涉及法律地位、法律授权、组织结构、人员素质、监管资金保障以及监管手段等，但从加强自身建设考虑，当前监管机构应狠抓下面三项措施，切实提高电信监管能力：

　　提高监管人员素质。为适应电信市场环境快速变化和电信技术迅速发展的形势，当前，一是要采取多种形式对电信监管人员进行系统培训，以完善知识体系，提高电信监管人员在复杂环境下驾驭市场经济和依法行政的能力。二是非常有必要对监管机构人员进行充实和调整，特别是引进经济、法律类的专家，改变监管队伍人员来源单一和知识单一的问题。

　　开展电信成本研究。电信监管机构不掌握电信业务成本，主导电信企业上报什么资费下限，监管机构就批准什么资费，这实际是监管机构严重的不作为，也失去了批准制度存在的必要性。企业为获取市场支配权，不惜低于成本进行倾销，电信监管机构也无法判定其为不正当竞争行为。总之，如电信监管部门不掌握成本数据，电信资费管制依据不足，说服力和执行力必然大打折扣。电信成本是个难题，但也是电信监管部门不可回避的问题。因此，首先应当要求基础电信企业必须定期(如每年)向监管机构上报一份电信成本数据，需审批资费下限时还应要求企业报送有关电信业务成本数据。同时，监管机构应展开对基础电信业务或成本研究工作。这样才能保证监管机构正确执行价格下限批准权和价格否决权，从而在一定程度上消除电信企业与电信监管机构存在信息不对称带来的管制失效的问题。

　　建立监管实施效果考核和评估制度。国家电信监管机构应定期(如每年)对各地方监管机构的监管能力和监管效果进行考核与评估。它主要包括各地方监管机构如何执行监管政策，采取什么措施和方法以及实施监管后的电信市场秩序如何。只有通过完整而科学的评估，才能够清晰地认识到电信市场变化、管制政策是否有效、地方监管机构执行力如何、监管效果如何，以便于及时调整和完善监管政策，以适应电信市场和电信技术环境变化，做到与时俱进，督促各地方监管机构更好地履行职责，防止地方监管机构不作为和缺位。

　　综合以上问题，笔者认为要从根本上解决恶性竞争问题，长远的措施需要从产权结构多元化入手，通过再次进行行业资产重组，形成三至四家实力相当的全业务电信企业。但因基础电信企业仍然要保留国有资产的控股地位，以及电信行业重组完成也不到三年等原因，短期内再次重组成本太高。所以为创造公平、有效的竞争环境，促进行业健康有序发展，在当前可通过上述措施抑制低于成本的恶性竞争，促进我国电信行业的市场竞争从无序到有序，确保电信行业可持续发展。

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