公共事业民营化南粤诸势并发 京城稳健慎重

报告类别：调查报告
行业分类：调查
调查地点：沪穗等7个大城市、河北与浙江等7省的小城镇和农村地区
调查时间：2004年12月
样本数量：3859
样本情况：16岁－60岁的当地居民
调查机构：指标数据、哈佛大学肯尼迪学院亚洲部
报告来源：零点指标数据

报告内容：

　　所谓公共事业（public utilities），是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业，其价格水平和服务方式与社会公众的切身利益直接相关。随着市场功能的不断强化，私人或民营部门对公共事业领域的渗透越来越明显，世界各国政府都纷纷利用民营化为公共事业的发展开辟新的途径。这一方式也是新时期中国政府发展公共事业的基本取向。

　　一项由远景投资和指标数据最新发布的关于城乡居民对中国公共事业民营化程度及民营化社会效果的认知与评价的研究结果表明：在本次所调查的五项公共事业中，城乡多数居民认为医院民营化程度较高并且民营化后的服务质量也有相当改善；在城市中小学民营化程度高于乡镇的同时，乡镇居民对民营化中小学的社会效果却给予了高于城市的评价；广州公共事业民营化的进程均衡稳健，而北京则相对谨慎保守。

　　此项调查结果来自指标数据受哈佛大学肯尼迪学院亚洲部的指导于2004年12月合作完成的《中国居民评价政府及政府公共服务研究报告》。该调查使用多阶段随机抽样方式（城镇地区）和整群抽样方式（农村地区）对京沪穗等7个大城市、河北与浙江等7省的小城镇和农村地区的3859名16岁－60岁的当地居民进行的入户访问，其中城市居民为1876人，县级小城镇及农村居民为2102人。数据结果已根据各地实际人口规模进行加权处理，在95%的置信度下本次调查的抽样误差为±1.78%。
　　
　　由于在中国农村地区，自来水和燃气的普及率相对较低，大型或综合性医院、学校也较少，所以本次调查中要求农村受访者评价他们所在县级区域的公共事业民营化情况。在以下分析中，将小城镇和农村居民的意见合并，作为居民对乡镇区域的评价。

医院私有化程度相对较高，社会效果较为积极

　　2005年是中国医院改革的第一年，将会引发一轮投资热潮。长期以来，中国的医院体系被称为外部资本的禁地，直到今天中国90%以上的医院仍是公立国有医院，以“事业单位”身份受政府管制并依赖财政补贴。2003年SARS危机之后，国家卫生部门通过反思认为国内医疗卫生力量过于薄弱，可以适当地通过多渠道引入外部资金来改变这一现状。国务院法制办公室科教文卫法制司副司长宋瑞霖于2004年7月底公开表示，《医院体制改革指导意见》有望在不久出台。这意味着，50多年形成的中国医院旧格局将正式进入产权制度改革的阶段。医院管理制度也将出现重大变革。目前，全国各地相当一部分公立性医院正在迅速着手进行改制，实行股权多元化。从民意的角度也可看到，居民认为医院民营化进程处在领先位置，对医院民营化程度的评分为2.63分，在各公共服务行业中居于首位。

　　一般说来，公共事业以政府必须提供的服务为前提，在经济学上的公共服务被看作非排它性消费，为社会大众所享有。民营力量在公共资源不是十分稀缺的情况下介入的现象就与政府承担公共事务的效率性与能力有很大关系了：民营力量介入公共服务事业会客观上加剧行业良性竞争，提升公共事业的服务质量，带来积极的社会效应。

　　此次民意调查的结果也显示，总的来说人们认为医院民营化后的社会效果还是趋向积极的，49％的居民认为医院民营化后医院服务质量有所提高，但同时因为医院还处于民营化进程中，仍会出现一些处理不妥和需要进一步改善的方面，因而产生一些较为消极的评价也在所难免，有23.6％的居民认为服务质量下降了。

　　从不同地域来看，乡镇的居民认为医院民营化之后服务质量有提高的比例高于城市居民（乡镇52％，城市40.4％）；中高收入居民对医院民营化后的服务给予较其它收入阶层更高的评价，达到54.6％，而低收入居民则有30.8％的人认为医院民营化后服务质量下降了，是各收入阶层中此比例最高的；同时，46－60岁的中老年居民也对医院民营化之后的服务质量给予较其它年龄阶段更为积极的评价（52.2％）。

中小学民营化程度城市高于乡镇，但社会效果不如乡镇

　　中小学民营化程度存在明显的城乡差异。在城市社会强调“教育精英化”的同时，可能还有很多偏远乡镇的孩子还在拼命为自己争取教育的权利；另一方面，政府掌握的教育经费也有向城市倾斜的趋势。教育资源的不均衡发展导致了两极分化的现象同时出现在中国社会——城市私立中小学如雨后春笋般地出现在各大城市，是城市的学生、家长要求教育资源更集中过程中应运而生的产物。与此同时，从教育资源流动的角度来看，乡镇无论是生源还是师资，都不及城市，客观上限制了学校民营化的发展。零点本次调查结果也有相应体现，城市居民认为中小学民营化程度可以评价为2.53分，而在乡镇居民的心中，中小学民营化的程度只有1.94分。

　　也正是由于乡镇教育资源的缺乏，中小学民营化的崭露头角给小城镇和农村居民带来了欣喜。当城市居民对民营学校进行细致入微的评判而由此心存诸多不满的同时，偏远小城镇或是农村的学生和家长却可能正在交口称赞这一带来新希望的办学方式。民意的数据也对此进行了有力的支持，乡镇居民对中小学民营化后质量的正面评价比例高于城市居民（乡镇52.3％，城市42.7％），而城市居民对中小学民营化后质量的负面评价高于乡镇居民（乡镇15.1％，城市21.2％）；中等、中高和高收入人群对中小学民营化后服务的正面认同比例（53.3％、52.8％和53％）普遍高于低收入（45.1％）和中低收入（43.9％）人群；16－30岁的青年（53.6％）认为中小学民营化后服务提高的比例高于中年（48.2%）和老年（45.1%）群体。

广州齐头并进，北京稳健谨慎

　　在此次调查选取的七个城市中，广州市公共事业民营化可谓发展最快、最均衡。在许多地域水、电力、燃气等能源事业民营化进程较缓的同时，广州的这几项公共事业的民营化却齐头并进，呈现良好的态势。广州政府在市政公共事业改革上也可谓颇费苦心：2004年9月广东省推进市政公共事业市场化暨项目投资洽谈会顺利闭幕，参展的政府公共事业230多个项目中，有210多项取得了实质性的进展，涉及金额60多亿元，广州市政府还通过合资、合作、参股、项目法人招标等方式，令个体、私营经济主体可以投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、生态修复、污水处理、垃圾处理、电力、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业。

　　此外，根据居民对本城市公共事业民营化进程评价的结果，沈阳、西安和成都各项公共事业民营化发展程度的评价结构呈现相似趋势，这三个城市都是以医院的民营化程度最为突出，中小学次之，而水、电、气这三项产业发展速度落后于前两项但比较接近；上海和北京的居民都认为本城市的中小学民营化程度最高，医院次之，其余三项产业发展速度接近；武汉居民对本城市的公共事业民营化进程评价与前几个城市都不相同，除了医院和中小学以外，居民认为燃气事业的民营化发展在当地相当迅速。

　　从民意的角度可以看到，同为国际大都市的北京、上海和广州的公共事业民营化发展程度在各地居民心目中呈现出不同的发展态势，广州均衡稳健，上海的均衡发展势头仅次于广州之后且各项事业均有突出表现，而北京对公共事业民营化的推进较其它城市更为谨慎、保守。公共事业的改制本身是一个较为敏感、专业的话题，需要客观谨慎的进行。北京既是国家的首都又是国家机关的所在地，特殊的政治地位客观上约束了公共事业民营化的推进，每一个举措不仅涉及北京市，也关乎国家政府公共事业改制进程，处在牵一发而动全身的位置，所以不难理解北京公共事业民营化没有全面、迅速铺开的原因了。但从另一角度来说，谨慎细致的态度对民营化进程的效率性、正确性起到保证作用。

　　在社会公共服务领域引入民间资本，原则上可以提高服务水平，扩大服务的规模。但是，这种改革的目的是扩大社会公共资源的总量，而不是纯粹为了把医院、学校、能源等产业名义上“民营化”。居民衡量公共服务时会要求服务质量和价格的平衡，质量越好、价格越低的服务当然能赢得居民的良好评价。民营资本进入教育、卫生、能源等社会公共事业之后的运行规则有别于单纯的经济实体，必须追求经济效益与社会效益的统一，而不仅仅是为了赚钱，因为这些领域涉及公民的基本社会福利，而非简单的商品生产。华东师大亚欧研究中心研究员高中认为，公共事业民营化的关键在于“民赢”。因而，在公共事业中适当引入民间资本不仅可弥补政府资源的不足，还能帮助政府发展基础设施，同时公共事业归根到底要保持其公益性、安全性和稳定性并且要兼顾政府、企业、居民三方面的利益，让其发挥出越来越有利于社会进步和服务于公众的作用。

　　远景投资的资深咨询专家指出，目前介入公用事业民营化中的有不少是非专业民营资本，也有不少是对于中国国内的公用事业环境和政策了解有限的国际资本，因此在利用转制提升公用事业价值的过程中，在研究用户需求的基础上形成稳健的经营策略非常有必要，一些非专业资本在进入这些领域后也应着力借助于国内外专业管理机构和管理服务机构来确保实现良性的商业运行。同时，在公用事业民营化的过程中，也要充分注意到，即使在公共事业资源较为充裕的欧美国家，公共事业领域的非营利性民营机制所占比重相当大，在中国这样公用事业相对有限的社会中，民营化过程中注意在政策和管理层面中有意识地实现营利性和非营利性民营公用事业的平衡发展至为重要。

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