我国食品安全环境分析

报告内容：

　　“民以食为天，食以安为先”，据国家食品药品监督管理局的调查显示：仅２００４年一年间，就有阜阳毒奶粉事件、广州毒酒事件、致癌毒米事件、湖南黄花菜事件等影响重大的食品安全事件和“四川泡菜”“龙口粉丝”“重庆火锅底料”“太原陈醋”等４０多起食品安全事件先后被查处。日趋严峻的食品安全形势，不仅让老百姓心有余悸，更让一些人大代表感到责任重大。据十届全国人大三次会议议案组介绍，今年两会议案组收到代表联名提交的９５件议案中，食品安全的议案数量排在首位。而差不多同一时间，亨氏美味源（广州）食品有限公司生产的含有“苏丹红一号”的辣椒酱被紧急召回，这一事件更加引起了会内代表们对食品安全问题的广泛关注。

　　我国存在哪些食品安全问题？全国人大代表祝义才认为，农业技术的进步极大地促进了农业生产的发展，可新的困扰随之而来。蓄积在蔬菜、粮食中的各种污染物对人体健康构成了严重威胁，以前看来遥不可及的食物农药残留、重金属指数超标等问题，如今已现实地摆在每个人餐桌面前。在利用高技术手段大幅度增产的同时，人们也承受着高科技这把“双刃剑”所带来的负面压力。

　　我国食品加工企业绝大多数规模比较小，全国现有的７００多万家小型食品加工作坊、摊点中８０％以上为１０人以下的手工作坊，工艺落后，卫生条件极差，２０％－３０％没有达到行业标准，有的还非法使用国家明令禁止的吊白块、硫磺等作为食品添加剂。据有关部门的调查显示，由于农药问题，有３８％的农产品有害物残留量超过国家规定的标准，部分地区蔬菜农药超标比例高达８０％；在造假方面，南方一些地方用石蜡、人工色素和洗涤剂为发了霉的橙子“改头换面”，一些商家用福尔马林泡海鲜也是人所共知，猪肉和牛肉里有激素，水果含有防腐剂，鱼被污水污染，由于生物链交叉感染，这些致病因素几乎残留在我们所有的食物中。

　　日益凸现的食品安全问题，与我国政府提出的树立“科学发展观”精神严重相悖。《中共中央关于完善社会主义市场经体制若干问题的决定》提出要树立全面、协调、可持续发展的科学发展观，它明确了要以人为本，注重“五个统筹”（统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展与对外开放）和“五个坚持”（坚持社会主义市场经济改革方向、尊重群众首创精神、正确处理改革稳定与发展关系、统筹兼顾、以人为本）。温家宝总理今年在《政府工作报告》里也提出，必须坚持树立和落实科学发展观。科学发展观是中国共产党对社会主义现代化建设指导思想的新发展。它进一步明确了发展是硬道理，要以经济建设为中心，注重提高经济增长质量和效益；要以人为本，注重“五个统筹”，实现经济社会全面协调可持续发展。无论是解决当前经济运行中的突出矛盾和问题，还是全面建设小康社会，都必须以科学发展观为指导。要把科学发展观贯彻到改革开放和现代化建设的全过程。

　　我们从中可以看到，科学发展观十分注重“人”这一要素，强调以人为本。以人为本是科学发展观的纲领，它是发展的主旨、主题和主线。准确理解和把握什么是以人为本，为什么要以人为本，怎样实现以人为本，对于树立和坚持科学发展观，端正发展方向，增强发展动力，提高发展成效至关重要。以人为本是以人为价值中心和社会本位，把人的生存和发展作为价值目标，依靠人、尊重人、为了人、服务人，一切均要有利于促进人的全面发展和实践人的根本利益。因此，在抓好经济增长促进可持续发展的同时，也要把诸如保证人的身心健康、延长人的预期寿命、提高人的生活质量等问题摆到重要位置。食品安全就是关乎这些要求、关系国计民生的大问题。

　　联合国开发计划署１９９４年在人类发展报告首次提出了人类安全的概念，并列出危及人类安全的７种类型，食品安全就是其中一种。所以，以人为本，首要的就是要重视人的基本生存环境和人的安全健康问题，在当前食品安全问题形势严峻、已成为人们最关注问题的情况下，重视食品安全也就成了以人为本的当务之急。

　　劣质食品泛滥，不断出现食物中毒的恶性案件。两会期间，不少代表、委员指出，“多头管理”和缺少“细则”是造成我国食品安全存在隐患的主要原因，并对此表示了担忧。

　　缺少针对食品安全的法律

　　我国目前与产品质量相关的法律主要有《产品质量法》、《食品卫生法》和《消费者权益保护法》。浙江大学农业现代化与农村发展研究中心专家程言清和黄祖辉认为，尽管《消费者权益保护法》作出了政府保护消费者权益的规定，但针对缺陷产品的防范和处理的规定过于原则，即缺少“细则”，因此可操作性差，真正实施起来难度很大，尤其是对生产商和经销商的经营行为未作明确规定。法律上的盲点导致了对缺陷产品管理的低效与无序。如何界定食品对公众安全构成威胁？对于缺陷食品及其责任主体由哪个具体行政部门管理？为消除系统性缺陷食品对消费者和公共安全所带来的危害，责任主体应采取哪些具体步骤？一系列问题都需要从法律上得以解决。使处理缺陷食品具有法律效力，必须修改我国民法、消费者权益保护法、产品质量法等，设立全新的民法基本原则。

　　全国人大代表、江苏省食品药品监督管理局局长李继平对制定食品法的态度非常明确，“如今对食品安全进行管理的部门太多、法律的处罚力度却又太轻。所以，必须立即制定一部《食品安全法》，协调统筹各个部门，并且加强处罚力度。”李继平认为，法律是监管的力量之源，食品药品事关所有人切身利益。从监管的角度来说，食品比药品难度更大。全国有１００多万家食品生产性企业，９０％以上都是低门槛进入这个行业，这些企业起点低，又大多处在城乡结合部。所以监管的难度很大。监管需要一个完整的体系，现阶段靠哪一家都不能包打天下，在这种情况下，运用法律来整合监管资源就显得十分重要。但是，目前这个领域里已出台与食品质量有关的法律有食品卫生法、产品质量法、消费者权益保护法、标准化法、动植物检疫检验法等。

　　有关食品安全的立法相对滞后，特别是一些法律条款存在打架的问题，惩罚数额难以掌握的问题，给执法工作带来很大难度。例如对危害食品安全的违法犯罪行为，现在总体处在处罚偏轻或威慑力不够的问题。食品卫生法规定，生产经营不符合卫生标准食品，导致食物中毒或重大食品安全事故的，没收违法所得，处以１０００元—５万元不等的罚款。这个执法条款本身的问题是处罚起点太低，执法仲裁空间太大。而同样的违法行为，产品质量法却规定，责令停业生产销售，没收全部违法生产产品，并处以违法生产销售产品货值所得的５０％以上３倍以下的罚款。正是这样，所以才会出现某一产品质量有问题时，往往是多个各自有自己的检测结果，而这种结果打架，使执法行为处于尴尬的境地，也造成了大量的食品执法案件不能客观公正予以解决，从而也出现了大量的人情案、关系案和半截案，群众意见很大，也大大损害了执法监管部门的公信力。

　　“食品安全就需要尽快专门立法，完善这个管监链，明确执法主体。”王维忠代表说。而同样赞成立法的祝义才代表说，应修订和整合现有的“部门法”，从农业初级产品及其加工制成的食品，不能有任何缝隙；明确占据主导地位的部门，从而实现从农田到餐桌的全过程管理。“唯有这样，才能还健康于民，还安全于民，还信任于民。”

　　监管食品安全的行政部门职能不清

　　在我国，农业局、畜牧局、渔业局、环保局、卫生防疫站、工商局、质量技术监督局、贸易局、检疫局等部门都有职责监督食品的生产和管理，监管食品质量，但由于分工过细、职能重叠，结果是大家都在管，谁也管不好。

　　两会上，几位全国人大代表数出了食品安全管理的近１０个部门：农业、质监、卫生、工商、商业、药监、城管、出入境检验检疫……制造危机危害公共安全，有公安部门加入；如果安全问题出在学校或建筑工地，教育和建设部门肯定不会视而不见。管晓虹代表说，前两天她到国家食品药品监督管理局，获悉管理食品安全的部门多达近１０家，存在很严重的多头管理现象，而且，这种“多头管理”也并没有管好食品安全问题。

　　“七、八个部门，你管你的，我管我的。利益被分割了，就好像一块面包，被硬生生地扯成七八片。”来自食品行业的全国人大代表王秀林说，食品安全存在多头管理、交叉管理的突出问题——农业部门要负责管理食用农产品的生产环境、农业投入品使用等情况；质监部门要负责制定食品安全标准，监督生产领域执行情况；卫生部门要负责食品生产经营资格及食品生产、经营、消费场所等监督管理；工商部门要负责监督流通领域食品安全标准的执行，查处取缔无照经营商家；商委要负责生猪屠宰和食盐加工、销售行业监管；药监部门要负责保健食品的初审和监督执法……从养殖到加工到市场流通再到出口，一种食品至少涉及七八个部门以上，少了谁都不行。

　　监管部门众多，部门制定的法律法规也为数众多，难以统一。江苏雨润集团董事局主席祝义才代表对此做过非常详细的调查。他发现，在这些监管部门后面，有食品标准、产品质量、食品卫生、消费者权益保护、农药管理、动物防疫等２０部以上的专业性法律法规，然而法与法之间相互协调性差，配套性差，成了真正的“部门法”。

　　针对我国食品安全环境存在严重问题的现状和症结所在，有关专家和两会代表们认为，可以采取以下几种措施来构筑一道食品安全保护网，解决民众日益担心的食品安全问题，以实现以人为本的科学发展观。

　　制定《食品安全法》

　　陈振东委员带来了《加强我国食品安全法规》的提案。他认为，很多重大的食品事故如食物中毒等，其实是人为因素造成。而目前《食品卫生法》对引发食物中毒事件的相关责任人不能直接处分，处罚力度过轻，罚款太少，风险与收益不成比例，建议国家抓紧就“食品安全”立法。全国人大常委会副委员长许嘉璐表示，过去管食品的叫《食品卫生法》，但卫生的问题只是食品安全的一小部分，与其修改食品卫生法，不如我们在食品安全法上多下力气，把卫生涵盖在里面。

　　李继平代表也准备向大会提交立法建议。他说：“制定食品安全法是刻不容缓的事情。而这部法律要跳出部门利益，维护人民的利益，能够保证政府切实履行监管职责。制订一个统一的完整的食品卫生法，既要体现我国食品安全的体制、机制特点，又要解决现行多头、分散、重复及体系打架的问题。让法律能够硬起来，也让执法者的腰杆能够挺直起来，真正成为老百姓利益的守护神。”

　　明确监管部门，做到权责分明

　　应尽快明确缺陷食品行政管理的具体分工，实现由计划行政管理向依法管理转变。

　　“要从根本上解决食品安全监管执法问题，还有赖于行政管理体制改革的进一步深化。”杨国林代表建议，国家应考虑成立一个跨部委的全国统一的食品（含农产品）安全委员会，统一协调、组织、管理与食品安全有关全部工作，对所有食品实施“从农田到餐桌”的全过程管理。

　　制定食品安全监管制度

　　要加快食品安全监管制度的建立，制订政府规章、部门规范性文件和标准；明确执法主体，强化执法监督。

　　到目前我们已经有２８大类食品３７０种食品全面的纳入了食品质量安全市场准入制度的监管，占全部食品的７０．４％。２００４年突出加大了食品的国家监督的力度，全国共抽查了６５类食品、６８７９家企业，近万批次的食品，平均抽样和合格率达到了７８．９％，这是２０年来国家监督抽查对食品监督力度最大的一年。在提高了我国食品工业水平的同时，全面落实市场巡查制度，对不合格的产品实行退市，以北京地区为例，去年一年就有４００多种不合格食品被强制下架，数目创历年之最，全国食品质量抽检合格率同上年相比提高了８％。

　　舒安娜委员建议，我国应尽快制定更加完善、严格的食品安全监管制度。首先，应建立规范统一的食品安全信用管理制度。通过建立政府评价、行业评价和社会评价三者有机结合的综合评价机制，定期或不定期向社会公布食品安全信用方面的信息。此外，还应通过建立食品安全预警机制，实施安全责任制，建立食品安全监管人员诚信管理制度以及推进食品安全保障机制建设等，全方位确保食品安全。

　　建立质量标准体系

　　这方面存在的问题，一是缺少标准；二是有标准不执行。因此，一要重视食品安全标准化工作，二要弄清食品安全应该制定哪些标准。总之，要把学习、掌握、执行和制订质量标准体系重视起来。

　　国际市场对食品安全要求十分严格，如对于果园来说，根据“欧洲良好农业操作规范”，苹果园内不能随地大小便，每个园内必须修建厕所，粪便也要清除掉。采收苹果工作规范还对采果人员特别要求：采果前必须洗手；手有外伤时需用创可贴包扎后方可继续工作；不许在采果区吸烟、吃饭；果农采果要有健康许可证，患有细菌性痢疾、肺炎等疾病的患者不能采果。

　　如果我国能制定出具有如此细则的标准并有力执行，则食品安全问题将迎刃而解。

　　建立检验检测体系

　　我国食品安全检验检测体系目前存在的问题有检测点少；设备少且不配套；只能提供“快速不准确，准确不快速”的检测；技术力量薄弱；检验检测的费用太高。因此，各级财政要加大对检验检测体系的投入（这符合ＷＴＯ三箱政策的要求），要组织科技人员对检验检测设备进行科技攻关，研制和生产出成本低，既符合中国国情，又符合国际标准的配套设备。当前，要把现有的检验检测机构、设备、人员组织进来，充分发挥作用，防止闲置，互相抵消，浪费资源。

　　规范流通销售体系

　　为了保证安全食品的质量真、价格优、销路畅，要在全国各地建立规范的流通销售体系。北京市政府全面推广的“厂场挂钩”制度规定零售市场全部销售定点屠宰厂的鲜肉，以实现鲜肉产销一体化，从源头上杜绝“注水肉”，未经检查检疫的猪肉及其他不合格猪肉不准进入市场。

　　实行企业自律

　　建立从种植养殖、生产、加工到包装、运输、库储、销售整条链的食品安全控制体系，老百姓才能不再为食品安全提心吊胆。

　　食品安全是人类健康的重要基础，目前我国的食品安全形势在逐渐改善，但食品安全工作仍然任重道远。２００５年，我国食品安全的总体策划思路是：以提高公众健康水平、增强中国食品产业的国际竞争力为目标，紧紧围绕净化产地环境、保证投入品质量、规范生产行为、强化监测预警、严格市场准入等关键环节，建立健全食品安全法律体系、监管体系、标准体系、科技支持体系等八大体系建设，政府、产业界、消费者、媒体、教育和科研机构等有关方密切配合、相互协作，确保食品安全。

　　惟其如此，我国才能达到党中央、国务院提出的以人为本、树立和落实科学发展观的要求，确保食品的质量安全，提升我国食品生产力的发展水平，切切实实为老百姓办一件民心工程。