公共服务，路在何方？
报告出处：零点咨询集团 发布日期：2008年01月29日 14:54
2006年中共十六届六中全会将“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”作为构建社会主义和谐社会的重要目标之一，且将提升公共服务水平纳入构建“服务型政府”的发展框架。目前我国在公共服务发展理念、政策与制度安排等各方面尚有缺陷，公共服务支出水平难以满足公众日益增长的物质、文化需求，尤其是公共服务的非均等化发展使得社会弱势群体享受到的公共服务水平与强势群体有较大差距，公共服务存在着很大的发展与提升空间。
2008年1月8日，第三届公共服务评价国际研讨会在成都召开，零点研究咨询集团在前两届研讨会的基础上，继续对我国的公共服务水平进行量化评估，并致力于建立科学性的公共服务评价体系，以求推动我国政府公共服务的良性发展。
发现一：公共服务指数小幅度提升，但总体服务水平仍然偏低
2007年我国公共服务指数得分为65.22分，与2006年（63.16分）相比，公共服务指数有小幅度提升，表明政府在公共服务和公共治理方面已经付出了努力，但相对于中国公共需求的增长速度，公共服务的提升力度仍然较低，尤其是在将来一二十年，中国的经济社会将处于“黄金发展期”与“矛盾凸现期”并存的关键时期，经济社会的迅速发展将带动公共需求总量的持续增加，而现存的公共服务体系由于增长乏力及分配不公平将使公共需求与公共服务提供的矛盾进一步激化，因此迫切需要深化政府管理体制改革，注重其社会管理和公共服务的职能，完善基本公共服务体系，有效解决政府管理越位、缺位和错位的问题，建设以人为本的“服务型政府”。
发现二：公众参与决策的公共服务理念相对滞后，公共服务民主化过程发展缓慢
理念的变革是一切变革的先导，建设新型公共服务体系，必须从理念层面对公共服务进行准确的理解和把握。公共服务是政府提供给全体社会成员的公共产品，以公共化、均等化为主要特征，树立以人为本、让公众参与决策的服务理念是构建服务型政府的必然要求，也是实现公共服务功能的重要因素之一。
对水电气等公用事业的公众参与度研究发现，我国在构建服务型政府的进程中，多元参与机制尚不成熟，政府给予公众参与决策的机会明显不足。在公用事业中，仅有12.7%、14.4%和21.7%的人表示政府在电力、自来水和燃气服务决策前主动通过听证会等形式听取过老百姓意见，其中仅有39.2%的人对活动的效果表示认可，23.1%的人表示政府只是在走走形式而已。
附图 政府在作出水电气决策前主动听取过老百姓意见吗？
附图 您如何看待政府主动听取老百姓意见的活动？
发现三：公共服务预防性发展思路弱化，事前预防未受到应有重视
在涉及到安全领域的公共服务中，发展思路的转变是提升其服务水平的重要手段之一，通过强化预防性发展思路，提高预防性工作的发展力度，可以完善公共服务的涵盖范围，有效弥补单纯治理工作带来的缺陷。
公共安全服务直接涉及到公众的人身和财产安全，是我国公共服务体系中的重要内容之一。我国政府目前过于注重公共安全的事后治理服务水平改进，对事前预防和控制重视不足。在警务服务系统中，作为预防犯罪重要手段之一的警察可见度和安全提示可见度一直处于低水平服务层次，连续两年得分低于60分，尤其是警察可见度（47.70分和48.71分），与警察形象和警察服务等指标有较大差距。
附图 2006-2007年警务服务三级指标得分比较
2003的非典危机在一定程度上促进我国公共卫生服务的发展，政府公共卫生危机处理的能力出现了较大提升，但公共卫生的预防控制发展较为缓慢，甚至出现了下降的趋势。调查结果显示，公共卫生预防控制指标得分由68.79分降为64.19分，下降幅度较大，且成为公共卫生中的最薄弱环节。
附图 2006-2007年公共卫生三级指标得分比较
发现四：农村文体娱公共服务缺位，城镇则受制于价格因素
根据零点研究咨询集团的同期研究成果，2007年业余娱乐生活满意度成为影响城镇和农村居民总体生活满意度的首要因素，在物质生活不断提升的基础上，文体娱服务成为居民新的生活追求，对于提高居民的生活质量、增强国民素质发挥着重要的作用。
本项研究从便利性、收费合理性和内容丰富性三个角度，对城乡地区的图书馆、电影院、影剧院/音乐厅、体育馆/健身场所、公园、科技馆等六大文体娱场所进行了系统调查。
数据分析表明，对于上述六大场所，分别有76.3%、77.7%、82%、83.9%、75.1%和89.5%的受访农村居民表示“根本找不到”，作为新农村建设的有机组成部分，农村地区文体娱服务严重缺位，难以满足农村居民的精神文明需求。
城镇文体娱服务则受到价格因素的制约。与内容丰富性和便利性相比，居民对收费合理性的评价水平明显较低，尤其在在电影院、剧院/音乐厅两个方面，收费合理性的得分低于及格水平，分别为59.93分和57.41分，调整收费价格，让更多的居民享受到高质量、低价格的文体娱服务将成为城镇政府的工作重点。
附图 城镇居民对文体娱服务细项评价比较（分）
发现五 混合型公共服务中价格合理性与定期检修服务备受质疑
市场化运行是提升公共服务水平的重要手段之一，政府在相应领域适度放开，允许民营资本进入，进而参与运营，能够在最大限度上提升公共服务发展水平，为公众谋取最大福祉。水电气等混合型公共服务与居民生活密切相关，任何人都会与之发生服务关系，作为接受服务的公众，其对水电气服务基本上表示认可。但水电气服务的价格受到了较大的质疑，除了电力服务价格合理性得分相对较高，居民对自来水服务和燃气服务价格的评价水平明显偏低，尤其是燃气服务，连续两年得分低于及格水平（54.73分→54.04分），亟需得到合理调整。
附图 2006-2007年全国居民对水电气价格合理性评价比较（分）
在水电气服务中，定期检修服务连续两年处于最低水平，是水电气服务的最薄弱环节，且2007年与2006年相比，水电气定期检修服务均有下降。其中，下降幅度最大的是燃气服务，由2006年的38.63分降为2007年的33.58分，分数下降5分以上。定期检修的低水平服务仍然没有引起政府的关注，不能有效地保证居民的生活安全。
附图 2006-2007年全国居民对水电气定期检修服务评价比较（分）
发现六：保障性公共服务非均等化现象突出，公平性难以得到保证
均等化是公共服务的重要特征之一。在我国经济社会转型时期，弱势群体利益得不到保障已成为客观事实，也成为公平与公正的焦点问题。公共服务覆盖面太窄，弱势群体公共服务不到位是造成弱势群体大量涌现的重要原因之一。
保障型公共服务是政府公共服务体系中最基本的组成部分，也是最能体现公共服务作为维系社会和谐作用的重要内容，保障型公共服务的有效和均等化供给，可以在最大程度上保证弱势群体的生活水平和社会利益。研究分析表明，我国目前的保障型公共服务难以维护弱势群体的应得利益，最需要保障型公共服务的社会群体并没有享受到应有的服务。
调查结果显示，在公共服务的一级指标中，保障型公共服务成为影响各职业群体评价差异化的主要因素，尤其是对社会保障和就业服务的评价方面，下岗无业人员和个体户等弱势群体与企业白领及自由职业者和国家机关事业单位人员相比表现出较大的差距。
附图 2007年城镇不同职业群体公共服务指数一级指标得分比较
（一）下岗无业人员与个体户群体社会保障存在较大漏洞
调查结果显示，国家机关事业单位人员对社会保障的评价水平最高（71.56分），其次为企业白领及自由职业者（70.42分），国家机关事业单位人员和企业白领在享受社会保障方面领先于其他群体。个体户（53.48分）和下岗无业人员（50.80分）对社会保障的评价水平低于60分，处于较低水平；尤其是下岗无业人员，与国家机关事业单位人员相比有较大的差距。
附图 2007年城镇不同职业群体对社会保障细项评价比较（分）
（二）下岗无业人员与个体户群体针对性就业服务缺位
调查结果显示，企业白领及自由职业者和国家机关事业单位人员对就业服务的评价最高，总体得分分别为62.29分和62.01分，而下岗无业人员的评价得分最低，仅为54.87分，其次为个体户（56.84分）。下岗无业人员与个体户作为最需要就业服务的社会群体，他们对就业服务的低水平评价，凸现出我国公共服务的非均等化现象，建立针对弱势群体的就业服务将是提升政府就业服务水平的重要方向之一。
附图 城镇不同职业群体对就业服务评价比较（分）
注：该项调查于2007年第三季度采用多阶段随机抽样方式（城镇地区）和整群抽样方式（农村地区），针对中国公共服务满意度进行了调查和评估。本次调查覆盖北京、上海、广州、武汉、成都、沈阳、西安7个城市；浙江绍兴诸暨、福建福州长乐、辽宁辽阳灯塔、河北石家庄辛集、湖南岳阳临湘、四川成都彭州、陕西咸阳兴平7个小城镇及浙江宁波象山、山东临沂沂南、广东湛江遂溪、湖南湘潭、江西九江星子、安徽安庆太湖、山西朔州山阴、四川成都郫县、陕西宝鸡岐山、贵州安顺普定10个农村的共3715名18－60岁常住居民。数据结果已根据各地实际人口规模进行加权处理，在95%的置信度下本次调查的抽样误差为±0.98%。
2008年1月8日，第三届公共服务评价国际研讨会在成都召开，零点研究咨询集团在前两届研讨会的基础上，继续对我国的公共服务水平进行量化评估，并致力于建立科学性的公共服务评价体系，以求推动我国政府公共服务的良性发展。
发现一：公共服务指数小幅度提升，但总体服务水平仍然偏低
2007年我国公共服务指数得分为65.22分，与2006年（63.16分）相比，公共服务指数有小幅度提升，表明政府在公共服务和公共治理方面已经付出了努力，但相对于中国公共需求的增长速度，公共服务的提升力度仍然较低，尤其是在将来一二十年，中国的经济社会将处于“黄金发展期”与“矛盾凸现期”并存的关键时期，经济社会的迅速发展将带动公共需求总量的持续增加，而现存的公共服务体系由于增长乏力及分配不公平将使公共需求与公共服务提供的矛盾进一步激化，因此迫切需要深化政府管理体制改革，注重其社会管理和公共服务的职能，完善基本公共服务体系，有效解决政府管理越位、缺位和错位的问题，建设以人为本的“服务型政府”。
发现二：公众参与决策的公共服务理念相对滞后，公共服务民主化过程发展缓慢
理念的变革是一切变革的先导，建设新型公共服务体系，必须从理念层面对公共服务进行准确的理解和把握。公共服务是政府提供给全体社会成员的公共产品，以公共化、均等化为主要特征，树立以人为本、让公众参与决策的服务理念是构建服务型政府的必然要求，也是实现公共服务功能的重要因素之一。
对水电气等公用事业的公众参与度研究发现，我国在构建服务型政府的进程中，多元参与机制尚不成熟，政府给予公众参与决策的机会明显不足。在公用事业中，仅有12.7%、14.4%和21.7%的人表示政府在电力、自来水和燃气服务决策前主动通过听证会等形式听取过老百姓意见，其中仅有39.2%的人对活动的效果表示认可，23.1%的人表示政府只是在走走形式而已。
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发现三：公共服务预防性发展思路弱化，事前预防未受到应有重视
在涉及到安全领域的公共服务中，发展思路的转变是提升其服务水平的重要手段之一，通过强化预防性发展思路，提高预防性工作的发展力度，可以完善公共服务的涵盖范围，有效弥补单纯治理工作带来的缺陷。
公共安全服务直接涉及到公众的人身和财产安全，是我国公共服务体系中的重要内容之一。我国政府目前过于注重公共安全的事后治理服务水平改进，对事前预防和控制重视不足。在警务服务系统中，作为预防犯罪重要手段之一的警察可见度和安全提示可见度一直处于低水平服务层次，连续两年得分低于60分，尤其是警察可见度（47.70分和48.71分），与警察形象和警察服务等指标有较大差距。
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2003的非典危机在一定程度上促进我国公共卫生服务的发展，政府公共卫生危机处理的能力出现了较大提升，但公共卫生的预防控制发展较为缓慢，甚至出现了下降的趋势。调查结果显示，公共卫生预防控制指标得分由68.79分降为64.19分，下降幅度较大，且成为公共卫生中的最薄弱环节。
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发现四：农村文体娱公共服务缺位，城镇则受制于价格因素
根据零点研究咨询集团的同期研究成果，2007年业余娱乐生活满意度成为影响城镇和农村居民总体生活满意度的首要因素，在物质生活不断提升的基础上，文体娱服务成为居民新的生活追求，对于提高居民的生活质量、增强国民素质发挥着重要的作用。
本项研究从便利性、收费合理性和内容丰富性三个角度，对城乡地区的图书馆、电影院、影剧院/音乐厅、体育馆/健身场所、公园、科技馆等六大文体娱场所进行了系统调查。
数据分析表明，对于上述六大场所，分别有76.3%、77.7%、82%、83.9%、75.1%和89.5%的受访农村居民表示“根本找不到”，作为新农村建设的有机组成部分，农村地区文体娱服务严重缺位，难以满足农村居民的精神文明需求。
城镇文体娱服务则受到价格因素的制约。与内容丰富性和便利性相比，居民对收费合理性的评价水平明显较低，尤其在在电影院、剧院/音乐厅两个方面，收费合理性的得分低于及格水平，分别为59.93分和57.41分，调整收费价格，让更多的居民享受到高质量、低价格的文体娱服务将成为城镇政府的工作重点。
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发现五 混合型公共服务中价格合理性与定期检修服务备受质疑
市场化运行是提升公共服务水平的重要手段之一，政府在相应领域适度放开，允许民营资本进入，进而参与运营，能够在最大限度上提升公共服务发展水平，为公众谋取最大福祉。水电气等混合型公共服务与居民生活密切相关，任何人都会与之发生服务关系，作为接受服务的公众，其对水电气服务基本上表示认可。但水电气服务的价格受到了较大的质疑，除了电力服务价格合理性得分相对较高，居民对自来水服务和燃气服务价格的评价水平明显偏低，尤其是燃气服务，连续两年得分低于及格水平（54.73分→54.04分），亟需得到合理调整。
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在水电气服务中，定期检修服务连续两年处于最低水平，是水电气服务的最薄弱环节，且2007年与2006年相比，水电气定期检修服务均有下降。其中，下降幅度最大的是燃气服务，由2006年的38.63分降为2007年的33.58分，分数下降5分以上。定期检修的低水平服务仍然没有引起政府的关注，不能有效地保证居民的生活安全。
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发现六：保障性公共服务非均等化现象突出，公平性难以得到保证
均等化是公共服务的重要特征之一。在我国经济社会转型时期，弱势群体利益得不到保障已成为客观事实，也成为公平与公正的焦点问题。公共服务覆盖面太窄，弱势群体公共服务不到位是造成弱势群体大量涌现的重要原因之一。
保障型公共服务是政府公共服务体系中最基本的组成部分，也是最能体现公共服务作为维系社会和谐作用的重要内容，保障型公共服务的有效和均等化供给，可以在最大程度上保证弱势群体的生活水平和社会利益。研究分析表明，我国目前的保障型公共服务难以维护弱势群体的应得利益，最需要保障型公共服务的社会群体并没有享受到应有的服务。
调查结果显示，在公共服务的一级指标中，保障型公共服务成为影响各职业群体评价差异化的主要因素，尤其是对社会保障和就业服务的评价方面，下岗无业人员和个体户等弱势群体与企业白领及自由职业者和国家机关事业单位人员相比表现出较大的差距。
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（一）下岗无业人员与个体户群体社会保障存在较大漏洞
调查结果显示，国家机关事业单位人员对社会保障的评价水平最高（71.56分），其次为企业白领及自由职业者（70.42分），国家机关事业单位人员和企业白领在享受社会保障方面领先于其他群体。个体户（53.48分）和下岗无业人员（50.80分）对社会保障的评价水平低于60分，处于较低水平；尤其是下岗无业人员，与国家机关事业单位人员相比有较大的差距。
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（二）下岗无业人员与个体户群体针对性就业服务缺位
调查结果显示，企业白领及自由职业者和国家机关事业单位人员对就业服务的评价最高，总体得分分别为62.29分和62.01分，而下岗无业人员的评价得分最低，仅为54.87分，其次为个体户（56.84分）。下岗无业人员与个体户作为最需要就业服务的社会群体，他们对就业服务的低水平评价，凸现出我国公共服务的非均等化现象，建立针对弱势群体的就业服务将是提升政府就业服务水平的重要方向之一。
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注：该项调查于2007年第三季度采用多阶段随机抽样方式（城镇地区）和整群抽样方式（农村地区），针对中国公共服务满意度进行了调查和评估。本次调查覆盖北京、上海、广州、武汉、成都、沈阳、西安7个城市；浙江绍兴诸暨、福建福州长乐、辽宁辽阳灯塔、河北石家庄辛集、湖南岳阳临湘、四川成都彭州、陕西咸阳兴平7个小城镇及浙江宁波象山、山东临沂沂南、广东湛江遂溪、湖南湘潭、江西九江星子、安徽安庆太湖、山西朔州山阴、四川成都郫县、陕西宝鸡岐山、贵州安顺普定10个农村的共3715名18－60岁常住居民。数据结果已根据各地实际人口规模进行加权处理，在95%的置信度下本次调查的抽样误差为±0.98%。
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