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2008年中国可再生能源发展的政策环境分析

报告出处：中国市场调查网  发布日期：2009年02月26日 11:05

一、政策支持成为推动可再生能源发展的基本动力

　　当前，我国8亿多农村人口每年要消耗6亿多吨标准煤的能源，其中大约一半是可再生能源。实践证明，可再生能源技术的开发和发展，不仅对于满足农村经济发展和居民生活用能需求、稳定农村能源供应具有举足轻重的作用，而且对于改善农业生态环境和替代一部份矿物能源也有深远的意义。达到此目标的关键是政府有效的支持和出台相应的政策。

1、可再生能源技术发展的战略意义

　　中国作为一个迅速崛起的发展中国家，在即将进入21世纪的时刻，面临着经济增长和环境保护的双重压力。为了在不牺牲环境质量的条件下实现经济的持续增长，改变能源的生产和消费方式，开发利用可再生的清洁的能源资源是必然的选择。

　　可再生能源包括水能、生物质能、风能、太阳能和海洋能等能源，具有资源丰富的特点。仅据太阳能、风能、水能和生物质能粗略估计，在现有科学技术水平下，一年可以获得的资源量即达87亿吨标准煤，大约是1995年全国能源消费量（15亿吨标准煤，含可再生能源）的5.8倍。而且大多数可再生能源属于低碳或非碳能源，具有可再生性，既不存在资源枯竭问题，又不会对环境构成严重的威胁，是未来可持续能源系统的重要组成部分。

　　开发利用可再生能源，对中国来说具有特殊的重要意义。中国有8亿多人生活在农村，迄今尚有6500万人没有电力供应，7000万人生活在贫困线以下，5-8%的人口未解决饮水问题，1.2亿人口面临着沙漠化的威胁。因地制宜地大规模开发利用可再生能源，特别是把它们转化为高品位的电能，为这些地区提供照明、电视、水泵等动力能源，促进这些地区脱贫致富，使农村经济和生态环境协调发展，实现小康具有重要意义，也是落实“八七”扶贫攻坚计划的重要内容。

2、国外可再生能源技术迅速发展的经验

　　70年代以来，出于石油价格暴涨及其资源的有限性和大量消费能源导致对环境的压力，一些发达国家重新加强了对于可再生能源技术发展的重视和支持。到目前为止，全球已有五种可再生能源技术达到商业化或接近商品化水平。这五种技术是：水电、光伏电池、风力发电、生物质转换技术和地热发电。2008年世界可再生能源占世界一次能源总供应量的17.3%，生物质能占9.2%，水电占5.8%，其它可再生能源占2.3%；预计2020年可再生能源供应量将达到4000Mtce（基础方案）-4857Mtce（重视环境方案），约占世界一次能源总供应量的21.1%-30.3%。

　　基本经验：

　　（1）明确的目标

　　政府通过制定规划和计划，明确可再生能源的发展目标和要求，达到促进和推动可再生能源的发展。1973年美国制定了政府级阳光发电计划，1980年又正式将光伏发电列入公共电力规划，累计投资达8亿多美元。1992年美国政府颁布了一项新的光伏发电计划，要求到2000年太阳电池总产量达到1400MW，约相当于目前全世界太阳电池总用量的10倍。同年美国《能源政策法》明确要求到2010年可再生能源供应量要比1988年增加75%。丹麦提出2000年风力发电量要达到全国总电量的10%。奥地利生物质能开发量要占到全部一次能源需求量的20%。日本政府制定的《新日光计划》（1994-2030），要求到2010年可再生能源供应量和常规能源的节能量要占能源供应总量的10%，2030年分别达到34%。

　　（2）巨大的投入

　　1993年以前，OECD只有少数国家政府资助光伏电池等可再生能源技术的基础研究。此后，各国政府对可再生能源研究开发的拨款急剧增加，1977-1985年累计达70亿美元；1993年为7.16亿美元，占能源研究开发拨款总额的7.5%（不计核聚变），其中美国2.26亿美元，日本1.88亿美元及德国1.13亿美元。1992年全球环境与发展大会后，可再生能源研究开发继续保持增强势头，美国政府大幅度增加节能和洁净能源项目预算，1994年可再生能源研究开发拨款增至3.47亿美元。欧盟制定的“研究与技术发展计划即RTD计划”，1994-1998年4年间，用于可再生能源研究开发的总费用将增加到580M ECU（欧洲货币单位）。

　　（3）优惠的政策

　　政府从财政和金融方面采取刺激措施，是促进可再生能源技术商业化，提高市场渗透率和经济竞争力重要政策手段。特别是在商业化初级阶段，由于新技术的价格承受力与政府推广目标之间存在差距，政府的支持往往是市场发育的关键因素。主要采取的措施：

　　第一、税收优惠。对可再生能源设备投资和用户购买产品给予税额减免或税额扣减优惠。日本、韩国把征收石油进口税的部分收入用来补贴可再生能源项目。丹麦政府根据风力发电技术发展的阶段和获益情况，制定了不同的激励政策。德国对风力发电设备生产实行投资补助，初期为投资额的30%，以后为24%，现在为17%。

　　第二、政府补助。日本政府为太阳能热利用装置（热水器和被动太阳房）给予补助：如，民间团体电视宣传费，1994年度补助6995万日元；公共设施购置、安装费用补助50%，1994年度补助金额为3.75亿日元。

　　第三、低息贷款和信贷担保。日本政府对住宅安装太阳能系统给予低息贷款，自1994年10月起，贷款年利率为3.9%，偿还期分别为5年和10年；1994年此项优惠贷款总金额为87亿日元。美国能源部分促进私人企业开发利用地热和生物质能，为地热利用项目提供5亿美元贷款担保，为生物质制取乙醇提供2.4亿美元贷款担保。

　　第四、建立风险投资基金。大多数可再生能源属于资本密集技术，投资风险较大，需要政府支持。一个有效的解决办法，是对高风险的可再生能源项目按创新技术项目对待。各国据其税制采取不同的做法。在美国，风险投资基金促使风电场迅速发展；一些公司还建立了为期10年的住宅太阳能专用基金。

　　第五、加速折旧。加拿大允许大多数可再生能源设备投资在3年内折旧完毕。美国规定风力发电设备可在5年完全折旧。德国允许私人购置的可再生能源设备的折旧期为10年。

　　第六、开拓国际市场。可再生能源是迅速发展的高技术产业，具有巨大的市场潜力。发达国家为保持其优势技术的领先地位，一般选择一两项技术，从研究开发、产业化到出口，给予重点扶持。如德国和意大利的光伏技术，丹麦和荷兰的风电技术，加拿大的太阳能热利用，瑞典和奥地利生物质能技术，美国则对所有可再生能源技术加以支持。目前，美国可再生能源工业有数千家公司，年销售额超过50亿美元；为开拓其国际市场，成立了可再生能源贸易委员会，主席单位为能源部，成员有商务部、进出口银行、贸易援助署、海外援助署、海外投资署等。

　　（4）其他措施

　　第一、重视资源调查与评价。OECD国家政府对地热能、风能和太阳能等资源进行调查和评价，并建立数据库，为民间开发利用项目的选址和设计提供依据。美国对可再生能源的勘查程度已达到相当高的水平。地热、太阳能、生物质能和风能资源与化石能源一样，分为总资源量、技术可开发储量和经济开采储量三个等级，对其的发展预测、规划，以及项目设计和评估是很重要的。

　　第二、严格设备的规范和标准。几乎所有的OECD国家都制定了太阳能和风能设备、被动太阳房的效率和可靠性标准、规范和测试程序，这对保证用户对新产品的信任方面是非常重要的。在美国，太阳能热水器产品必须通过国家检测和鉴定，发给制造许可证。日本通产省根据日本工业标准制订太阳能热水器标准，已实现标准化。

　　第三、提供信息服务。在可再生能源设备商业化初期，其经济性能、技术可靠性和寿命方面产生的许多问题，往往是安装和使用不当以及缺乏维护造成的。所有OECD国家都在这方面作出很大努力，建立了广泛而可靠的信息系统，实施多种形式的培训计划。在加拿大，建立了12个节能和可再生能源地区办公室，为用户提供信息和咨询服务，每月答复讯问2.2万次。

　　第四、明确主管部门的职责。为加强对可再生能源的支持、管理和协调，许多国家和政府设有统一的专职机构，如美国能源部节能和可再生能源局，印度的非常规能源部等，负责实施和指导扩大可再生能源局生产和利用计划，支持高风险长远研究开发活动，管理指令性援助计划。日本新能源产业技术综合开发机构（NEDO），负责太阳光发电，风力发电，燃料电池，新型电池蓄电系统，地热利用，煤炭气化和液化技术开发等。重视政府在推进可再生能源技术发展中的作用。利用可再生能源技术，政府先行。在其商业化初期、未进入市场以前，政府建筑物、和其他设施率先示范和应用，起到重要的推动作用。加拿大政府建筑物安装和使用太阳能加热装置，花费3590万加元。在美国，1993年4月克林顿总统提出《白宫绿色计划》，委托劳伦斯•伯克利国家实验室进行能源和环境评估，采用先进的节能和可再生能源技术，节约能源、改善环境。

3、我国可再生能源技术发展水平和问题

　　（1）小水电开发和利用取得了巨大的成就。到2007年末，全国小水电站装机容量已2664万千瓦，全国97%的乡、92%的村和87%的农户用上了电。小水电作为一种有效的可再生能源，在实现中国农村电气化进程中起到十分重要的作用。

　　（2）薪炭林建设和薪柴能源开发取得显著进展。过去的13年，全国营造薪炭林472万公顷以上，使我国薪炭林总面积逐到540万公顷，加上其它可合理采集的薪柴，年薪柴采集量约100Mtce。发展薪炭林对缓解当地农村用能紧张，保护森林资源、林草植被和生态环境，促进农村经济发展起到积极作用。

　　（3）生物质能利用技术又有新的发展。全国一半以上的农户普及了高效率节柴灶，每年可节约1/3—1/2的燃料消耗；迄今，全国户用沼气池有525万个，所产沼气1200Mm3以上；大中型沼气工程作为一项能源环保技术，发展很快，100m3以上的有600多处，集中供气已达8.4万户；沼气综合利用与生态农业和农村持续发展紧密结合，蓬勃发展；近年来，以处理工业有机废弃物、保护环境为目的的大型沼气工程发展很快，成为保护环境的一项重要措施。生物质发电也有所发展，装机超过1000万千瓦。

　　（4）太阳能开发利用技术进入新的发展阶段。太阳能热利用主要有太阳能热水器，太阳灶，被动式太阳房和太阳能干燥器4个领域，经过10多年的努力，技术基本过关，有了一定程度推广和覆盖面，在缓解当地能源短缺和减轻生态和环恶化等方面，收到实效。

　　（5）1983-1988年，我国先后从美国、加拿大等国引进了7条太阳电池生产线，使我国太阳能光伏发电技术有了长足进步。目前，中国光伏发电元件的生产能力为5MW，1994年实际生产能力只有1.4MW。截至1994年末，已投入使用的光伏发电系统为3MW，其中1/3是分散户用系统。我国已在西藏无电地区建成10、15、20和25KW的离网光伏电站，有5座正在建设和规划中。

　　（6）风能开发利用有了新的发展。80年代以来，50-200W微型风力发电机相继研制成功并投入批量生产。目前约有12万余台在内蒙古、新疆、青海等牧区草原和沿海无电网地区运行，解决了渔、牧民照明和看电视问题。我国1-20W中、小型风力发电机组达到小批量生产阶段，目前正在研制5-200KW中、大型风力发电机，有14个风电场正在规划建设中；低扬程大流量和高扬程小流量两种新型风力提水机已研制成功；此外，在全国风能资源调查、风力机性能测试技术、风能综合利用、引进风力机技术的消化吸收及风电场试验运行等方面均取得进展。大型风力发电商业化建设也在加速进行。

　　（7）地热发电技术。1995年我国地热发电装机容量为28.6MW，其中西藏羊八井地热电站已装机25.2MW，年发电量97Gwh ，占拉萨电网供电量的50%。该电站单位KW造价大约12000元，发电成本每KWH约0.2元。

　　（8）我国地热能直接利用已达1100多处，1995年初热力总容量为2410MW，仅次于日本，估计每年可替代化石燃料0.4Mtce。

　　（9）其它可再生能源。目前，我国在海洋能开发利用方面，已建设潮汐能电站总装机容量5.93MW，年发电量10.21GWh。波浪发电试验电站正在建设中，氢能等有应用前景的新能源技术开发，尚处于实验室试验研究阶段。

　　　　当前，中国新能源和可再生能源发展中的主要问题是：

　　第一、缺乏对于可再生能源技术的战略意义的认识。主要表现在：一是没有将可再生能源的发展纳入政府的议事日程，尤其是地方政府对此缺乏足够的重视；二是长期以来，新能源和可再生能源建设项目，没有如同常规能源建设项目那样，正规地纳入国家建设计划。可再生能源技术发展资金缺乏，来源无道，管理薄弱等问题的出现并长期得不到解决，无不与认识上的差距有着直接的关系。

　　第二、没有一个统一的协调机构。目前，国家7个部委虽然对推动中国可再生能源技术的发展起到了积极的作用，但由于管理部门多，缺乏统一的协调和指导，工作上的交叉、重复，互相间的制约等现象时有发生，直接影响着可再生能源技术的持续发展。如果，全国没有一个统一的机构，对可再生能源技术发展、规划、开发、推广、资金筹措、法规政策制定等重大问题进行出色的组织和协调，国家1996-2010年《新能源和可再生能源发展纲要》的具体实施有一定困难。

　　第三、投入太少。截至2008年8月，我国可再生能源建设项目，还没有像常规能源建设项目那样，纳入各级正常财政拨款或贷款渠道。同国外比较，我国政府对其投入之少，甚至不及印度；而自身发展筹资却十分困难，致使资金的投入成为阻碍其发展的重要因素。由于投入过少，缺乏必要的基础设施，导致发展缓慢，产业化、商品化程度低。

　　第四、缺乏政策上的支持。如上所述，发达国家把开发可再生能源技术作为一项减少常规能源消费量和改善环境的措施，政府支持，投入巨资，并采取税收、补助、低息贷款和信贷担保、建立风险基金、加速折旧、帮助开拓市场等一系列优惠政策，促使新能源技术的快速发展。在这些方面，都是中国欠缺的。

4、政策和建议

　　（1）加大宣传力度，提高可再生能源深远意义的认识。研究表明，中国太阳能、生物质能和地热能等资源丰富，当前这些资源在广阔的乡、边远地区利用广泛，可以说，是一种永续利用、对环境影响极小的能源，不论现在或是未来，如果开发利用好这些能源，完成可以减少对商品能源的依赖以至达到替代一部分高含炭燃料的目标，这对我国发展经济、改善环境和满足人民生活用能要求，将会起到越来越重要的作用。

　　在我国，小水电开发技术、小型风电发展技术及太阳光伏发电技术等已经过关；太阳能热利用的4个技术领域也已基本过关；如生物质转换制取沼气和热解气化技术逐步被用户接受；中、低温地热供暖和养殖等技术利用有了新的发展。由此可见，目前我国具备了可再生能源开发利用的技术基础。但是，可再生能源技术在整体水平和发展规模上，在某些环节的系统连接与控制上，同世界先进水平相比，尚有较大的差距。因此，在广泛领域需要同国际合作，得到资金和技术援助，将其推向更为广阔的市场。因此，当前需要加大宣传力度，增强对可再生能源技术开发和发展的深远意义的认识。

　　（2）切实把可再生能源的发展纳入国民经济计划，作为一项基本的能源政策。为了实现今后15年开发新能源和可再生能源390Mtce以上的战略目标，为了实现能源供应的优质化、产业化和规模生产，为了保证资金投入、政策和措施落到实处，应切实把可再生能源技术的发展作为一项基本的能源政策，纳入国民经济发展计划。

　　（3）进一步明确目标和重点。为了提高可再生能源在整个能源供应中的份额，替代更多的常规化石燃料，达到显著地改善环境质量的目标，结合我国的实际情况，今后一个时期可再生能源技术研究开发的重点是：

　　第一、生物质能技术。发展薪炭林，增加薪炭林造林比重。建立不同地区示范场，如高产和多功能薪炭林树种及其栽培工艺技术示范、速生林营造技术示范、薪炭林及其产品的综合开发利用技术和设备的示范等，并加快推广、普及速度。开发生物质能高品位转换技术。如发展高效的直接燃烧技术，致密成型和气化、液化技术，建立高效生物质能工厂化生产技术与装置的产业系统。开发利用工农业有机废弃物。加强中间转换环节的应用研究，建立和完善大中型沼气工程设计规范和标准，加速设备产业化进程和提高其成套供应能力。

　　第二、太阳能技术。研究和发展高效率、低成本太阳电池。加强太阳电池研究，提高效率，降低成本，扩大产业规模，推动我国光伏产业的发展。太阳能非电热利用技术的研究。低能耗太阳房的设计与建造，在保舒适度的前提下，使外供能源降低到最低限度，取得最好的替代能源效果。研究开发太阳热发电。近年来，国外太阳热发电技术发展很快，应加快这项技术的引进研制，建立示范电厂，填补国内空白。

　　第三、风力发电技术。组织攻关，尽快完成200-600KW风力发电机组的商品化和国产化。重点突破整机设计水平和叶片、控制器技术关键，提高国产化率，降低制造成本，提高运行可靠性。研究开发风电场及其与电力系统相关的技术。揭示风电进入电力系统后的各种技术规律，提出克服风电可能导致电力系统偏离正常运行状态的技术方案，有效地向电力系统输送最多的电力。

　　第四、地热能技术。为加快地热供热的发展，须加强井口设备、防腐回灌技术开发研究，完善生产和服务体系。研究裂隙型高温热储形成的机理，建设单机机组10MW以上示范地热电站。

　　第五、氢能技术。重视氢能系统开发技术研究，属于超前技术及基础开发研究。研究开发制氢技术，发展贮氢材料和技术，以及氢能应用技术包括氢燃料发动机、民用装置及燃料电池等。

　　　　二、可再生能源扶植政策力度还可以加强

　　2006年年初，国家发改委正式发布《可再生能源发电有关管理规定》，该《规定》指出，电网企业应当根据规划要求，确保可再生能源发电全额上网；发电企业应当积极投资建设可再生能源发电项目，并承担国家规定的可再生能源发电配额义务。可再生能源利用近几年来逐步成为政府和社会关注的热点，可再生能源的利用不仅可以缓解中国经济高速发展过程中煤炭和石油等能源供应紧张的压力。而且可以改善我国能源结构和保护大气环境，减轻环境污染，促进中国经济走上可持续发展的道路。

　　由于相关配套法规不够完善，虽然政府和公众都认识到中国需要加大可再生能源的利用程度，但是我国的可再生能源利用效果一直不太明显。据国家发改委等有关部门测算，中国具备可利用条件的小水电、风能、太阳能、生物质能等可再生能源的资源量预计每年可达到八亿吨标准煤。可是2003年，以小水电、风能利用、太阳能利用、生物质能利用等为代表的可再生能源利用量只有约五千二百万吨标准煤，仅占全国一次能源总消费量的百分之三。

　　一方面是能源紧缺，另一方面却是大量可再生能源没有得到有效开发利用。甚至经常可以看到一些水力发电企业无法将电输送到用户手中，只能眼睁睁地看着大量的水资源被白白浪费。这其中除了一些地方电网输电线路落后的原因之外，主要的原因在于可再生能源发电企业的投资者来源多样，他们大多数都没有进入原来大一统的国家电力体制内，它们在销售电力的过程中需要花费大量的精力与输电企业进行协调，而一旦双方出现分歧，输电企业就会毫不犹豫地限制他们上网输送电力。

　　因此，《可再生能源发电有关管理规定》要求确保可再生能源发电全额上网，可以说是给予了可再生能源发电企业一把“尚方宝剑”，可再生能源的电能上网就可以理直气壮了。此前，国家发改委还发布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，该办法对于一些可再生能源发电成本过高的企业制定了具体的补偿机制，使得这些企业不至于因为成本过高而无法生存。这两个文件是对《中华人民共和国可再生能源法》实施的具体落实，将在发电领域保障可再生能源企业既合法又合乎市场规律的生存和发展。

　　依据《可再生能源中长期规划》，到2020年我国可再生能源在一次能源中的比重将提高到15%，其中水电总装机量将达到2.8亿千瓦，其占一次能源的比重将达到10%.要实现这一目标，仅仅依靠目前的政策支持还是不够的。特别是在电力领域，我国的电力体制改革上没有完全到位，各大发电企业和电网公司的关系根深蒂固，目前的法规和政策对于可再生能源企业的保障力度还不够大，也不够明确。特别是在发电企业和输电企业发生纠纷之后，责任如何界定以及如何处罚方面没有具体的措施，这也为将来双方出现争议之后难以处理留下了隐患。而如果没有具体的责任界定和处罚规定，对于可再生能源发电企业的扶持和保护将难以落到实处。

　　随着我国的投融资体制改革和经济规模的扩大，政府不太可能再将大量资金直接投入可再生能源的企业的创办，政府资金只能起到引导和扶持的作用，可再生能源利用的资金主要将来自于社会投资。而可再生能源利用不仅技术复杂，且有投资大、回收期长的特点，在相对较长的回收期内，投资者面临的不确定因素和各种风险也就更多。如果对于投资者没有相对安全的保障措施，那就会抑制投资者的积极性，也就会影响我国利用可再生能源的进程。因此，将来的政策不仅应当考虑如何支持和鼓励可再生能源利用的投资，更应当有更为详细的和可操作的规定，保障可再生能源企业的利益，也就是保障其投资者的权益。只有国家政策在这方面给予更加有力的支持，中国可再生能源事业才可以得到更大的发展，提高其在一次能源消费量中的比例，让可再生能源为保障中国能源安全，支持经济社会的可持续发展发挥重要的作用。

　　　　三、支持核电风电等新能源和可再生能源的发展

　　近年来，在全国范围的持续缺电荒下，各地许多电厂项目纷纷上马。目前，中国能源的布局很不平衡，从发电结构来看，煤电约占74%，如果电力需求再翻一番，每年用煤就超过16亿吨，长距离的煤炭输送将加剧环境和运输压力；每年将新增二氧化硫和烟尘排放量分别为500万吨和5326万吨以上，如不采取污染控制措施，必然造成严重的环境污染。

　　2007年来，国际石油市场强势震荡，石油价格始终在高价位盘旋，减少对石油、煤等不可再生资源的开采与利用，将是中国能源发展战略的必然选择。按照中国的发展势头，即使加快水电、火电建设，到2020年，全国还有3200万千瓦到440万千瓦的发电缺口，需要用其他形式的电去弥补。因此，加快推进核电、风电和沼气等生物新能源和可再生能源建设成为国家实现能源与经济社会和生态环境协调发展的重要抉择。

　　核电是一种清洁、安全、经济、技术成熟、供应能力强的发电方式，成为继火电、水电之后中国电力工业的重要支柱。目前，世界上有17个国家核电占全国总发电量四分之一以上，如法国占77%，韩国38%，日本36%，美国29%，英国28%。2007年我国核电累计发电亿千瓦%。

　　风力资源是一种取之不尽又不会产生任何污染的可再生能源，具有永久性、清洁无污染、可转移、可再生、就地可取等五大特征。而且，风电场建设成本低、占地少、不需要移民、建设周期短，能迅速缓解我国能源急需和电力短缺的局面，是解决边远农村独立供电的重要途径，还能有效遏制温室效应和沙尘暴灾害，抑制荒漠化的发展。我国的风能资源丰富，据初步探明结果，我国陆地上可开发的风能资源为2.53亿千瓦，加上近海的风能资源，全国可开发风能资源约10亿千瓦以上，居世界首位，具有商业化、规模化发展的潜力。

　　

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